ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 січня 2023 року
м. Київ
справа № 600/752/22-а
провадження № К/990/28090/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого- Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.,
розглянув у порядку письмового провадження справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області про визнання наказу протиправним, поновлення на роботі, стягнення заробітної плати та моральної шкоди, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Анфьорової Катерини Сергіївни на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 10 травня 2022 року (суддя Григораш В. О.) і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 серпня 2022 року (судді: Залімський І. Г., Сушко О. О., Мацький Є. М.) та
в с т а н о в и в:
1. У лютому 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру в Чернівецькій області, у якому просив:
- визнати протиправним і скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області від 5 січня 2022 року № 5-к «Про звільнення ОСОБА_1 »;
- зобов`язати Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області поновити ОСОБА_1 з 7 січня 2022 року на посаді рівнозначній, яку він займав до звільнення, а саме на посаді державного кадастрового реєстратора відділу № 3 Управління надання адміністративній послуг Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області;
- стягнути з Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області на користь ОСОБА_1 суми заробітної плати за час вимушеного прогулу з 7 січня 2022 року по день поновлення на роботі;
- стягнути з Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області на користь ОСОБА_1 24000,00 грн на відшкодування моральної шкоди, яка була завдана шляхом перевищення службових повноважень при порушенні процедури звільнення.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що звільнення ОСОБА_1 відбулося з порушенням процедури. Зокрема позивач зауважив, що йому не запропонували (для переведення) посаду державного кадастрового реєстратора відділу № 3 управління надання адміністративних послуг, аналогічну тій, яку він обіймав до звільнення (у відділі № 5 управління надання адміністративних послуг). Натомість цю посаду запропонували іншій особі, яка - до її переведення - займала посаду начальника відділу № 5 (адже ця посада була скорочена). Зазначив ОСОБА_1 також про те, що відповідач не оцінював обставин щодо переважного права на залишення на роботі при вивільненні працівників у зв`язку зі змінами в організації виробництва і праці, як то більш висока кваліфікація, та знехтував тією обставиною - про яку йому (відповідачеві) було відомо, - що позивач є піклувальником над особою похилого віку.
3. Обставини, які встановили суди попередніх інстанцій, стисло можна викласти так.
ОСОБА_1 працював в територіальному органі Держгеокадастру у Чернівецькій області з 2015 року на різних посадах. Зокрема:
- з 13 жовтня 2015 року по 31 травня 2016 року - головний спеціаліст сектору державного земельного кадастру Відділу Держгеокадастру у Заставнівському районі Чернівецької області;
- з 13 січня 2017 року по 1 серпня 2021 року - головний спеціаліст Відділу у Заставнівському районі Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області;
- з 2 серпня 2021 рок по 6 січня 2022 року - державний кадастровий реєстратор відділу № 5 управління у Чернівецькому районі Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області.
Присягу державного службовця позивач склав 16 липня 2001 року.
Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру наказом № 277-ок від 29 жовтня 2021 року затвердила структуру головних управлінь Держгеокадастру в областях та м. Києві.
Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області наказом № 290-к від 01 листопада 2021 року «Про введення дію структури та штатного розпису» ввело в дію з 01 листопада 2021 року структуру і штатний розпис Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області.
22 листопада 2021 року позивачу вручили попередження про звільнення відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України [від 10 грудня 2015 року № 889-VIII] «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII), позаяк посада державного кадастрового реєстратора відділу № 5 управління у Чернівецькому районі Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області буде скорочена. У зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису Головного управління [ ОСОБА_1 ] запропоновано працевлаштування на посаді головного спеціаліста відділу № 3 управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області. Повідомлено також, що відповідно до частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII (із змінами) у разі відмови від переведення на запропоновану посаду позивач буде звільнений із займаної посади. Строк дії попередження становить не менше як 30 календарних днів з моменту ознайомлення з цим попередженням.
Позивач не погодився із переведенням на запропоновану посаду, про що зазначив у попередженні. Крім того, 13 грудня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до начальника Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області із заявою, в якій зазначив про те, що не погоджується з пропозицією працевлаштування на посаді головного спеціаліста відділу № 3 управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області і просив перевести його на посаду кадастрового реєстратора.
У відповідь на цю заяву Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області листом від 17 грудня 2021 року № 2242/1/3-21-0.6 «Щодо розгляду звернення заяви» повідомило позивачу, що посада державного кадастрового реєстратора та посада головного спеціаліста належить до підкатегорії «В1» категорії «В», тобто є рівнозначними. Зазначив також про те, що позивачу були запропоновані для переведення й інші посади згідно з переліком (12 посад головного спеціаліста та одна посада державного кадастрового реєстратора). Додав також, що посада державного кадастрового реєстратора, на якій так наполягає позивач, є тимчасово вакантна (на період перебування у відпустці по догляду за дитиною) у відділі № 2 управління надання адміністративних послуг. Відповідач просив ОСОБА_1 повідомити про своє рішення щодо надання згоди на переведення у письмовій формі до 22 грудня 2021 року.
21 грудня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до начальника Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області із заявою, в якій зазначив, що йому незаконно відмовили в переведенні на посаду державного кадастрового реєстратора відділу № 3 управління надання адміністративних послуг, тому він не дає згоди на переведення на посаду головного спеціаліста Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області. Позивач запропонував перевести його на посаду державного реєстратора відділу № 3 управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області з 22 грудня 2021 року.
У відповідь на заяву позивача від 21 грудня 2021 року Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області листом від 23 грудня 2021 року № 2325/3-21-0.6 повторно надіслало йому перелік вакантних посад, рівнозначних займаній ним посаді державного кадастрового реєстратора відділу № 5 управління у Чернівецькому районі, на які він може бути переведений у зв`язку зі зміною структури та штатного розпису (12 посад головного спеціаліста, 1 посада державного кадастрового реєстратора, 1 посада державного кадастрового реєстратора (на період перебування основного працівника у відпустці по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку). Відповідач просив повідомити про рішення щодо переведення на одну із запропонованих посад у письмовій формі до 09:00 год. 28 грудня 2021 року.
Після того Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області видало наказ від 5 січня 2022 року № 5-к «Про звільнення ОСОБА_1 », згідно з яким ОСОБА_1 звільнений з 6 січня 2022 року з посади державного кадастрового реєстратора відділу № 5 управління у Чернівецькому районі Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII.
За текстом судових рішень, у справі є також акт Управління Держпраці у Чернівецькій області від 2 лютого 2022 року № ЧВ-133/22/179/АВ, складений за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду щодо додержання Головним управління Держгеокадастру у Чернівецькій області вимог законодавства у сфері праці за зверненням ОСОБА_1 . Відповідно до цього акта, за результатами проведеного заходу державного нагляду не виявлено порушень вимог законодавства при скороченні чисельності чи штату працівників.
Однак ОСОБА_1 не погодився з правомірністю наказу про своє звільнення, у зв`язку з чим звернувся з цим позовом до суду.
Судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій
4. Чернівецький окружний адміністративний суд рішенням від 10 травня 2022 року відмовив у задоволенні позовних вимог.
Цей суд, спираючись на приписи частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII у редакції, викладеній згідно із Законом України від 14 січня 2020 року № 440-IX «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи» (далі - Закон № 440-IX), а також на роз`яснення Національного агентства України з питань державної служби № 86р/з від 20 лютого 2020 року щодо застосування цих приписів, зазначив, що вжите у частині третій статті 87 Закону № 889-VIII слово «може», означає, що на суб`єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов`язок з працевлаштування працівників, що вивільняються. Вирішення питання про те, чи пропонувати державному службовцю вакантну посаду чи ні законодавець залишив на розсуд суб`єкта призначення.
Як можна зрозуміти позицію цього суду, відповідач не мав обов`язку пропонувати ОСОБА_1 іншу рівнозначну посаду, тож і підстав для задоволення позовних вимог немає.
5. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 25 серпня 2022 року змінив мотивувальну частину рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 10 травня 2022 року, а в решті залишив це рішення без змін.
Суд апеляційної інстанції передовсім звернув увагу на те, що суд першої інстанції застосував до спірних правовідносин Закон № 889-VIII (частину третю статті 87) у редакції (викладеній відповідно до Закону № 440-IX), яка втратила чинність на час їх виникнення.
За правилами частини третьої статі 87 Закону № 889-VIII у редакції, яка підлягає застосуванню при вирішенні спору, суб`єкт призначення або керівник державної служби повинен запропонувати державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей.
У цьому зв`язку апеляційний суд зазначив про те, що позивачеві вручили попередження про звільнення на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII та запропонували посаду головного спеціаліста для переведення (яка є рівнозначна посаді державного кадастрового реєстратора). Згодом позивачеві запропонували ще 12 посад головного спеціаліста та одну посаду державного кадастрового реєстратора (яка, як можна зрозуміти в обсязі встановлених обставин, є вакантною на період відсутності основного працівника).
Позаяк позивач відмовився від усіх запропонованих посад, відповідач видав спірний наказ про звільнення.
З погляду апеляційного суду, відповідач дотримався встановленої законодавством процедури звільнення позивача, тому немає підстав для задоволення позовних вимог.
Касаційне оскарження
6. У касаційній скарзі представника ОСОБА_1 - адвоката Анфьорова К. С. просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Касаційна скарга подана з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку з чим автор касаційної скарги зазначила, що суд апеляційної інстанції застосував приписи частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII без урахування висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 11 липня 2018 року у справі № 816/1232/17, щодо врахування переважного права залишення на роботі, передбачене законодавством про працю.
З-поміж іншого представник позивача пояснила, що посада державного кадастрового реєстратора не може вважатися рівнозначною посаді головного спеціаліста зважаючи на рівень професійної підготовки і професійні компетентності, які необхідні для зайняття першої із згаданих посад.
Зазначила також, що на день попередження позивача про звільнення (22 листопада 2021 року) у Головному управлінні Держгеокадастру у Чернівецькій області була вакантна посада державного кадастрового реєстратора у відділі № 3 управління надання адміністративних послуг, проте її запропонували іншій особі, яка на час попередження займала посаду начальника відділу № 5 [управління у Чернівецькому районі].
Зауважила, що у зв`язку з реорганізацією Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області відділ № 5, який розташований у м. Заставна Чернівецького району Чернівецької області, втратив статус структурного підрозділу, але посади державних кадастрових реєстраторів - у кількості три штатні одиниці - у цьому населеному пункті залишилися. Водночас посади начальника відділу, на кшталт тієї, яка була у відділі № 5, у відділі № 3 (утвореному після згаданої реорганізації) уже немає й таким чином вийшло, що на три посади державного кадастрового реєстратора (у відділі № 3 управління надання адміністративних послуг) претендували чотири особи, з яких одна особа (в минулому начальник відділу № 5), зі слів представника позивача, раніше не виконувала функцій державного кадастрового реєстратора.
У касаційній скарзі зазначено, що на посади державних кадастрових реєстраторів відділу № 3 управління надання адміністративних послуг відповідач перевів трьох державних службовців з відділу № 5 управління у Чернівецькому районі згідно з наказом від 26 листопада 2021 року № 334-к, у тому числі особу, яка була начальником відділу № 5 управління у Чернівецькому районі.
З уваги на це представник позивача висловила зауваження з приводу того, що відповідач, вирішуючи питання про переведення державних службовців і пропонуючи позивачеві інші посади для переведення, діяв вибірково й не зважив на вимогу закону щодо переважного права на залишення на роботі, передбаченого законодавством про працю. Додала, що позивач мав певні «переваги» у порівнянні з деякими іншими колегами, з-поміж яких вища кваліфікація для виконання обов`язків на посаді державного кадастрового реєстратора. Крім того, за касаційною скаргою, позивач має тривалий стаж роботи, є єдиною особою в сім`ї із самостійним заробітком і має на утриманні свою бабусю (будучи її опікуном).
У постанові Верховного Суду від 11 липня 2018 року у справі № 816/1232/17 зазначено про важливість дотримання вимог закону щодо переважного залишення на роботі й подібні аргументи позивач висловлював під час розгляду справи в судах першої і апеляційної інстанцій, проте вони, за змістом касаційної скарги, залишені без належної уваги.
7. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити оскаржені судові рішення без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
Зазначив, зокрема, про те, що позивачеві пропонували посади для переведення, проте він від усіх них відмовився, після чого і був виданий спірний наказ. Зауважив, що посада головного спеціаліста належить до підкатегорії «В1» категорії «В», так само як і посада державного кадастрового реєстратора. Тому твердження позивача щодо нерівнозначності посад вважає помилковими.
З погляду відповідача, при виданні спірного наказу не було порушень, що засвідчило також Управління Держпраці у Чернівецькій області в акті від 2 лютого 2022 року № ЧВ-133/22/179/АВ.
8. Представник позивача подала відповідь на відзив, в якому зазначила, з-поміж іншого, про те, що відповідач всіляко уникає від відповіді на питання про дотримання - в аспекті спірних правовідносин - вимог припису частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII щодо врахування переважного права на залишення на роботі при звільненні ОСОБА_1 з підстави, визначеної пунктом 1 частини першої зазначеної статті. Ствердила, що якраз ігнорування цієї вимоги спричинило порушення принципу забезпечення рівного доступу до державної служби.
Релевантні джерела права
9. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 889-VIII державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів; 7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.
За частинами другою, третьою статті 5 Закону № 889-VIII відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
За текстом частини першої статті 4 Закону № 889-VIII державна служба здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) верховенства права - забезпечення пріоритету прав і свобод людини і громадянина відповідно до Конституції України, що визначають зміст та спрямованість діяльності державного службовця під час виконання завдань і функцій держави; <…> 3) професіоналізму - компетентне, об`єктивне і неупереджене виконання посадових обов`язків, постійне підвищення державним службовцем рівня своєї професійної компетентності, вільне володіння державною мовою і, за потреби, регіональною мовою або мовою національних меншин, визначеною відповідно до закону; 4) патріотизму - відданість та вірне служіння Українському народові; <…> 7) забезпечення рівного доступу до державної служби - заборона всіх форм та проявів дискримінації, відсутність необґрунтованих обмежень або надання необґрунтованих переваг певним категоріям громадян під час вступу на державну службу та її проходження; <…> 10) стабільності - призначення державних службовців безстроково, крім випадків, визначених законом, незалежність персонального складу державної служби від змін політичного керівництва держави та державних органів.
10. Відповідно до частини першої статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється: <…> 4) за ініціативою суб`єкта призначення (стаття 87 цього Закону); <…>.
За частиною першою статті 87 Закону № 889-VIII підст