ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 січня 2023 року
м. Київ
справа № 380/8385/21
адміністративне провадження № К/990/10741/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 29.11.2021 (головуючий суддя: Ланкевич А.З.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31.03.2022 (головуючий суддя: Нос С.П., судді: Кухтей Р.В., Іщук Л.П.) у справі №380/8385/21 за позовом Керівника Яворівської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Шегинівської сільської ради Мостиського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У травні 2021 року Керівник Яворівської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області звернувся з позовом до Шегинівської сільської ради Мостиського району Львівської (далі - відповідач), в якому просив:
визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж пам`ятки садово-паркового мистецтва - Тишковицького парку, площею 14 га, що розташований у селі Тишковичі Яворівського району Львівської області та закріплення їх в натурі (на місцевості);
зобов`язати відповідача відповідно до вимог законодавства України забезпечити проведення робіт з винесення меж пам`ятки садово-паркового мистецтва - Тишковицького парку, площею 14 га, що розташований у селі Тишковичі Яворівського району Львівської області та закріплення їх в натурі (на місцевості).
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 29.11.2021, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31.03.2022, позовну заяву прокурора залишено без розгляду.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх, Заступник керівника Львівської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення, а справу передати на продовження розгляду до суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 18.05.2022 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 24.01.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що під час вивчення стану законності з питань дотримання законодавства України щодо стану додержання вимог чинного природоохоронного законодавства, у т.ч., щодо забезпечення охорони і збереження об`єктів природного заповідного фонду на території Яворівського району Львівської області встановлено, що відповідачем не забезпечено організацію проведення робіт із винесення меж об`єктів природно заповідного фонду - пам`яткі садово-паркового мистецтва, зокрема, на «Тишковицький парк», площею 14 га, що розташований в с. Тишковичі Яворівського району (колишній Мостиський район) Львівської області. Зазначає, що з метою збереження та охорони парку, який закладено в XVIII ст. та використання його як зразка паркового будівництва в естетичних, виховних, природоохоронних та оздоровчих цілях на підставі рішення виконавчого комітету Львівської обласної ради народних депутатів №495 від 09.10.1984 «Про мережу територій і об`єктів природно-заповідного фонду області» створено парк-пам`ятку садово-паркового мистецтва місцевого значення «Тишковицький парк», площею 14 га, що розташований в с. Тишковичі Яворівського району (колишній Мостиський район) Львівської області. Прокурор стверджує, що зазначений об`єкт природно-заповідного фонду знаходиться на землях та під охороною Шегинівської сільської ради. Згідно із пунктом 3 рішення Виконкому Львівської обласної ради народних депутатів №495 від 09.10.1984, установи і організації, у підпорядкуванні яких знаходяться території і об`єкти природно-заповідного фонду, зобов`язано внести в натуру межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
Проте, відповідно до інформації, зазначеної у листі відділу в Яворівському районі ГУ Держгеокадастру у Львівській області від 05.04.2021 №0-13-0.26-83/110-21, землевпорядна документація на спірний об`єкт природно-заповідного фонду не виготовлялася. Зазначені обставини також підтверджуються інформацією, що міститься у листах Шегинівської сільської ради від 01.04.2021 №02.18-250 та Департаменту екології та природних ресурсів Львівської ОДА №31-2766/0/2-21 від 12.04.2021. Крім того, відповідач, у відповідь на запит прокуратури, повідомив про відсутність інформації щодо наявності екологічної програми та програм розвитку екомережі (лист від 01.04.2021 №02.18-250).
Прокурор наполягає, що відсутність встановлених меж в натурі пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення «Тишковицький парк», площею 14 га, що розташований в с. Тишковичі Яворівського району (колишній Мостиський район) Львівської області фактично унеможливлює збереження його природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу.
Зазначене, за твердженнями прокурора, свідчить про бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо дотримання ним законодавства у сфері охорони об`єктів природно-заповідного фонду.
В обґрунтування підстав для здійснення представництва інтересів держави у цій справі, прокурор послався на те, що уповноважений орган - Державна екологічна інспекція у Львівській області, з позовом до суду не зверталася та жодних дієвих заходів, спрямованих на забезпечення вирішення питання щодо винесення меж пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення «Тишковицький парк», площею 14 га, що розташований в с. Тишковичі Яворівського району (колишній Мостиський район) Львівської області не вживала, що підтверджується інформацією, зазначеною цим державним органом у листі від 20.04.2021 №06-2071, наданому у відповідь на запит прокуратури щодо вжитих Інспекцією заходів нагляду (контролю).
Зазначене, на переконання прокурора, свідчить про неналежне здійснення органом контролю захисту інтересів держави, що є підставою для представництва інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області.
Відповідач позов не визнав. Стверджує, що ним вживаються заходи щодо дотримання природоохоронного законодавства та відповідно збереження пам`яток садово-паркового мистецтва на території, що знаходяться у його підпорядкуванні.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу. В підтвердження правильності такого висновку, суди послалися на позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 19.03.2020 у справі №240/3384/19.
З посиланням на правові позиції Верховного Суду, викладені у постановах від 10.10.2019 у справі №0440/6738/18 та від 13.05.2021 у справі №620/2645/20, суди зазначили, що самих лише посилань в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо.
Оцінивши наведені прокурором доводи щодо наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави у цій справі, суди обох інстанцій відхилили такі виходячи з того, що у матеріалах справи відсутні докази встановлення обставин тривалого незабезпечення відповідачем проведення робіт з винесення в натурі (на місцевості) меж пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення «Тишковицький парк», площею 14 га, що розташований в с. Тишковичі Яворівського району (колишній Мостиський район) Львівської області, а також, що ці обставини було встановлено органом державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Долучені до позовної заяви копії листів в.о. начальника Відділу у Мостиському районі Головного управління Держгеокадастру у Львівській області №0-13-0.26-83/110-21 від 05.04.2021, в.о. голови Шегинівської сільської ради Мостиського району Львівської області від 01.04.2021 № 02.18-250, директора Департаменту екології та природних ресурсів Львівської обласної державної адміністрації №31-2766/0/2-21 від 12.04.2021 та начальника Державної екологічної інспекції у Львівській області від 20.04.2021№06-2072, за висновками судів першої та апеляційної інстанцій, мають лише інформативний характер та не можуть вважатися належними та достатніми доказами у розумінні вимог КАС України.
Підсумовуючи наведене, суди обох інстанцій констатували, що у цій справі судом не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Державною екологічною інспекцією у Львівській області, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту інтересів держави. Сама по собі обставина незвернення Інспекції з позовом до суду, відсутність інформації про проведення планових та позапланових перевірок без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.
За висновками судів, прокурором не надано доказів щодо проведення ним перевірки компетентного органу з питань дотримання законодавства, а також щодо встановлення фактів неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором або звернення прокурора до суду, як позивача у справі.
Отже, за висновками судів попередніх інстанцій, звертаючись із цим позовом до суду, прокурор фактично перебирає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу та намагається зобов`язати відповідача до вчинення певних дій у судовому порядку, оскільки уповноваженими на це органами цього здійснено протиправно (на думку позивача) не було.
Одночасно з наведеним суди відзначили, що в спірному випадку, органом, до компетенції якого віднесені спірні повноваження, є Львівська обласна державна адміністрація, а не Державна екологічна інспекція у Львівській області, як визначено прокурором.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
У касаційній скарзі прокурор зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням положень статті 23 Закону України «Про прокуратуру», внаслідок чого суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав для здійснення представництва інтересів держави прокурором у цій справі.
Стверджує, що спірний об`єкт природно-заповідного фонду знаходиться на землях та під охороною Шегинівської сільської ради. Проте, органом місцевого самоврядування протягом 20 років жодних дій щодо винесення меж цього об`єкту природно-заповідного фонду не проведено. Водночас, невинесення меж в натурі земельної ділянки унеможливлює збереження її природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу, а також створює загрозу надання земельних ділянок у приватну власність фізичним чи юридичним особам, оскільки відомості про цільове використання земель, а саме землі природно-заповідного фонду, не внесено у Державний земельний кадастр.
З метою з`ясування обставин, Яворівською окружною прокуратурою в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру», 05.04.2021 на адресу Державної екологічної інспекції у Львівській області було скеровано запит, у якому повідомлено про порушення інтересів держави щодо невинесення органом місцевого самоврядування меж в натурі пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення «Тишковицький парк», площею 14 га, що розташований в с. Тишковичі Яворівського району (колишній Мостиський район) Львівської області. Також у цьому запиті прокуратурою було запитано інформацію щодо вжитих контролюючим органом заходів, зокрема, щодо проведених перевірок чи пред`явлення позову. У відповідь на запит прокуратури, Державною екологічною інспекцією у Львівській області листом від 20.04.2021 №06-2072 було повідомлено, що заходи державного нагляду (контролю) у 2021 році на території Шегинівської сільської ради щодо охорони і збереження зазначеного об`єкта природно-заповідного фонду не проводилися і не плануються в майбутньому. Зазначене, на переконання прокурора, свідчить про неналежне виконання компетентним органом своїх повноважень.
З посиланням на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, прокурор стверджує, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
Відтак, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор, скориставшись правом на реалізацію конституційної функції, обґрунтовано вжив заходи представницького характеру.
Відповідач подав відзиву на касаційну скаргу. Стверджує, що прокурором не доведено, що орган, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення охорони та нагляду за збереженням навколишнього природного середовища та захисту об`єктів природно-заповідного фонду, не здійснює або не належним чином здійснює захист інтересів держави у цій сфері.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Наведеним положенням кореспондує частина перша статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
За приписами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інте