ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 січня 2023 року
м. Київ
справа № 380/13877/21
адміністративне провадження № К/990/17229/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Тацій Л.В., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 380/13877/21
за позовом керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України
до Виконавчого комітету Львівської міської ради
третя особа: Товариства з обмеженою відповідальність «Друкарня на Пекарській»
про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року (головуючий суддя: Сакалош В. М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2022 року (колегія у складі: головуючого судді Большакової О. О., суддів: Затолочного В. С., Качмара В. Я.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2021 року керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України звернувся до Львівського окружного адміністративного суду із позовом до Виконавчого комітету Львівської міської ради, третя особа: Товариства з обмеженою відповідальність «Друкарня на Пекарській» (далі - ТОВ «Друкарня на Пекарській»), у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 19 березня 2021 року № 197 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію ТзОВ «Друкарня на Пекарській» з надбудовою нежитлової будівлі на вул. Пекарській, 11-А у м. Львові з пристосуванням під функції апартамент-готелю».
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2021 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі. Призначено справу до розгляду за правилами загального позовного провадження.
3. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року клопотання третьої особи ТОВ «Друкарня на Пекарській» про залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку з пропуском строку звернення до суду задоволено. Позовну заяву залишено без розгляду.
4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2022 року ухвалу суду першої інстанції від 05 жовтня 2021 року у цій справі залишено без змін.
5. Залишаючи позов без розгляду, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивачем пропущено встановлений законом строк звернення до суду з цим позовом, причини пропуску ним строку звернення до суду не є поважними.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій про залишення позову без розгляду, 07 липня 2022 року Львівська обласна прокуратура звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2022 року, і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
7. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами не враховано, що прокурор міг дізнатися про наявність вказаних у позовній заяві порушень інтересів держави, лише за результатами опрацювання документів.
Так, Галицька окружна прокуратура міста Львова 18 червня 2021 року скерувала на адресу Львівської міської ради запит про надання рішень та документів, що стосуються будівництва на вул. Пекарській, 11-А, та на основі отриманих 20 липня 2021 року документів, вивчила законність прийняття спірного рішення, та в межах строків встановлених КАС України звернулась до суду.
Також, в касаційні скарзі скаржник зазначає про те, що прокурором 15 липня 2021 року та 04 серпня 2021 року скеровано листи до Державної інспекції архітектури та містобудування України, яка є уповноваженим органом на здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду та проведення перевірки за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а також надання інформації про вжиття заходів, спрямованих на скасування виданих містобудівних умов та обмежень, у тому числі в судовому порядку.
Проте, інформація на лист від 15 липня 2021 року щодо проведення перевірки з питань додержання вимог містобудівного законодавства від органу державного контролю до окружної прокуратури не надходила.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. 07 липня 2022 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
9. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 липня 2022 року визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
10. Ухвалою Верховного Суду від 20 липня 2022 року касаційну скаргу залишено без руху. Надано заявнику строк для усунення вказаних недоліків протягом десяти днів з дня отримання копії цієї ухвали.
11. Після усунення недоліків касаційної скарги, ухвалою Верховного Суду від 07 вересня 2022 року відкрито провадження за касаційною скаргою Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2022 року.
12. 24 жовтня 2022 року на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу від ТОВ «Друкарня на Пекарській», в якому останнє просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
13. Ухвалою Верховного Суду від 25 січня 2023 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і призначено такий в порядку письмового провадження з 26 січня 2023 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
15. Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), у редакції, чинній на момент звернення до адміністративного суду з позовом, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
16. Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
17. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
18. Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
19. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VІІ) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
20. За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
21. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
22. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
23. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
24. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
25. У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
26. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді,