ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 січня 2023 року
м. Київ
справа № 380/9452/21
адміністративне провадження № К/990/13581/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника керівника Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 29.11.2021 (головуючий суддя: Ланкевич А.З.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.04.2022 (головуючий суддя: Гудим Л.Я, судді: Довгополов О.М., Коваль Р.Й.) у справі №380/9452/21 за позовом Керівника Самбірської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Хирівської міської ради Самбірського району Львівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У червні 2021 року Керівник Самбірської окружної прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області звернувся з позовом до Хирівської міської ради Самбірського району Львівської області (далі - відповідач), в якому просив:
визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж пам`ятки садово-паркового мистецтва - парку XVIII ст., площею 4,6 га, та ботанічної пам`ятки природи - алеї вікових лип, площею 0,23 га, що розташовані в с. Муроване Самбірського району Львівської області та закріплення їх в натурі (на місцевості);
зобов`язати відповідача відповідно до вимог законодавства України забезпечити проведення робіт з винесення меж пам`ятки садово-паркового мистецтва - парку XVIII ст., площею 4,6 га, та ботанічної пам`ятки природи - алеї вікових лип, площею 0,23 га, що розташовані в с. Муроване Самбірського району Львівської області та закріплення їх в натурі (на місцевості).
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 29.11.2021, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26.04.2022, позовну заяву прокурора залишено без розгляду.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх, Заступник керівника Львівської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення, а справу передати на продовження розгляду до суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 15.06.2022 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 24.01.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що під час вивчення стану законності з питань дотримання законодавства України щодо стану додержання вимог чинного природоохоронного законодавства, у т.ч., щодо забезпечення охорони і збереження об`єктів природного заповідного фонду на території Самбірського району Львівської області встановлено, що відповідачем не забезпечено організацію проведення робіт із винесення меж об`єктів природно-заповідного фонду - пам`яток садово-паркового мистецтва, зокрема, парку XVIII ст., площею 4,6 га, та ботанічної пам`ятки природи - алеї вікових лип, площею 0,23 га, що розташовані в с. Муроване Самбірського району Львівської області. Так, з інформації, зазначеній у листі Хирівської міської ради №165 від 20.03.2021, вбачається, що землевпорядна документація на вказані об`єкти природно-заповідного фонду не виготовлялася і межі в натурі не встановлювалися. Зазначені обставини також підтверджуються інформацією ГУ Держгеокадастру в Старосамбірському районі. Відповідно до інформації, зазначеній у листі Департаменту екології та природних ресурсів Львівської ОДА від 15.04.2021 №14.56/05-22-399вих-21, вбачається що згідно із пунктом 3 рішення сесії Львівської обласної ради народних депутатів №495 від 09.10.1984, установи та організації у підпорядкуванні яких знаходяться території та об`єкти природно-заповідного фонду, зобов`язано винести в натуру межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
Однак, на розгляд Департаменту екології та природних ресурсів землевпорядна документація щодо парку садово-паркового мистецтва місцевого значення «Парк XVIII ст.» та ботанічної пам`ятки природи - «Алея вікових лип» не надходила.
За твердженнями прокурора відсутність встановлених меж в натурі пам`ятки садово-паркового мистецтва - парку XVIII ст., площею 4,6 га, та ботанічної пам`ятки природи - алеї вікових лип площею 0,23 га , що розташовані в с. Муроване Самбірського району Львівської області фактично унеможливлює збереження їх природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу.
В обґрунтування підстав для здійснення представництва інтересів держави у цій справі, прокурор послався на те, що уповноважений орган Державна екологічна інспекція у Львівській області, з позовом до суду не зверталася та жодних дієвих заходів, спрямованих на забезпечення вирішення питання щодо винесення меж пам`ятки садово-паркового мистецтва - парку XVIII ст. та ботанічної пам`ятки природи - алеї вікових лип, що розташовані в с. Муроване Самбірського району Львівської області, та закріплення їх в натурі (на місцевості) не вживала, обмежившись направленням до органу місцевого самоврядування листа, що має виключно інформаційний характер та не може свідчити про активну поведінку уповноваженого органу, спрямовану на усунення порушення вимог законодавства у сфері охорони об`єктів природно-заповідного фонду.
Зазначене, на переконання прокурора, свідчить про неналежне здійснення органом контролю захисту інтересів держави, що є підставою для представництва інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області.
Відповідач позов не визнав. Вважає, що у прокурора відсутні обумовлені статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» підстави для представництва інтересів держави в суді. Також відповідач зазначив про те, що вживає всіх необхідних заходів щодо дотримання природоохоронного законодавства та відповідно збереження пам`яток садово-паркового мистецтва на території, що знаходиться у його підпорядкуванні.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу. В підтвердження правильності такого висновку, суди послалися на позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 19.03.2020 у справі №240/3384/19.
З посиланням на правові позиції Верховного Суду, викладені у постановах від 10.10.2019 у справі №0440/6738/18 та від 13.05.2021 у справі №620/2645/20, суди зазначили, що самих лише посилань в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо.
Оцінивши наведені прокурором доводи щодо наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави у цій справі, суди обох інстанцій відхилили такі виходячи з того, що у матеріалах справи відсутні докази встановлення обставин тривалого незабезпечення відповідачем проведення робіт з винесення в натурі (на місцевості) меж пам`ятки садово-паркового мистецтва - парку XVIII ст. та ботанічної пам`ятки природи - алеї вікових лип, що розташовані в с. Муроване Самбірського району Львівської області, а також, що ці обставини було встановлено органом державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Долучені до позовної заяви копії листів в.о. начальника Відділу у Старосамбірському районі Головного управління Держгеокадастру у Львівській області від 19.02.2021, директора Департаменту екології та природних ресурсів Львівської обласної державної адміністрації від 22.04.2021, міського голови Виконавчого комітету Хирівської міської ради Самбірського району Львівської області від 30.03.2021 та начальника Державної екологічної інспекції у Львівській області №06-2070 від 20.04.2021, за висновками судів першої та апеляційної інстанцій, мають лише інформативний характер та не можуть вважатися належними та достатніми доказами у розумінні вимог КАС України.
Підсумовуючи наведене, суди обох інстанцій констатували, що у цій справі судом не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Державною екологічною інспекцією у Львівській області, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту інтересів держави. Сама по собі обставина незвернення Інспекції з позовом до суду, відсутність інформації про проведення планових та позапланових перевірок без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.
Водночас прокурором не надано доказів щодо проведення ним перевірки компетентного органу з питань дотримання законодавства, а також щодо встановлення фактів неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором або звернення прокурора до суду, як позивача у справі.
Таким чином, за висновками судів попередніх інстанцій, звертаючись із цим позовом до суду, прокурор фактично перебирає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу та намагається зобов`язати відповідача до вчинення певних дій у судовому порядку, оскільки уповноваженими на це органами цього здійснено протиправно (на думку позивача) не було.
Одночасно з наведеним суди відзначили, що в спірному випадку, органом, до компетенції якого віднесені спірні повноваження, є Львівська обласна державна адміністрація, а не Державна екологічна інспекція у Львівській області, як визначено прокурором.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
У касаційній скарзі прокурор зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням положень статті 23 Закону України «Про прокуратуру», внаслідок чого суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав для здійснення представництва інтересів держави прокурором у цій справі.
Стверджує, що спірні об`єкти природно-заповідного фонду знаходяться на землях та під охороною Хирівської міської ради. Проте, відповідачем жодних дій щодо винесення меж таких об`єктів природно-заповідного фонду не проведено. Невинесення меж в натурі земельної ділянки унеможливлює збереження її природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу, а також створює загрозу надання земельних ділянок у приватну власність фізичним чи юридичним особам, оскільки відомості про цільове використання земель, а саме землі природно-заповідного фонду, не внесено у Державний земельний кадастр.
З метою з`ясування обставин, Самбірською окружною прокуратурою в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру», 16.04.2021 на адресу Державної екологічної інспекції у Львівській області були скеровані запити, у яких повідомлено про порушення інтересів держави щодо невинесення органом місцевого самоврядування меж в натурі пам`ятки садово-паркового мистецтва - парку XVIII ст. та ботанічної пам`ятки природи - алеї вікових лип, що розташовані в с. Муроване Самбірського району Львівської області. Також у цих запитах прокуратурою запитано інформацію щодо вжитих контролюючим органом заходів, зокрема, щодо проведених перевірок чи пред`явлення позову. У відповідь на запити прокуратури, Державною екологічною інспекцією у Львівській області листом від 20.04.2021 №06-2070 було повідомлено, що заходи державного нагляду (контролю) у період 2020-2021 роки на території Хирівської міської ради щодо охорони і збереження зазначених об`єктів природно-заповідного фонду не проводилися і не плануються в майбутньому. Зазначене, на переконання прокурора, свідчить про неналежне виконання компетентним органом своїх повноважень.
З посиланням на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, прокурор стверджує, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
Відтак, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор, скориставшись правом на реалізацію конституційної функції, обґрунтовано вжив заходи представницького характеру.
Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Наведеним положенням кореспондує частина перша статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Завданням адміністративного судочинства, у розумінні частини першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За визначенням, наведеним у пункті 8 частини першої статті 4 КАС України, позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до