ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 січня 2023 року
м. Київ
справа № 360/4159/21
адміністративне провадження № К/990/32/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника керівника Луганської обласної прокуратури на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 11.08.2021 (головуючий суддя: Басова Н.М.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 01.12.2021 (головуючий суддя: Казначеєв Е.Г., судді: Блохін А.А., Гайдар А.В.) у справі №360/4159/21 за позовом Виконуючого обов`язку керівника Старобільської окружної прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Луганській області до Марківської селищної ради Луганської області про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У серпні 2021 року Виконуючий обов`язки керівника Старобільської окружної прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Луганській області звернувся з позовом до Марківської селищної ради Луганської області (далі - відповідач), в якому просив:
визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів по розробці, погодженню та затвердженню схеми санітарного очищення населених пунктів, які входять до її складу, та щодо організації на її території роздільного збирання корисних компонентів відходів;
зобов`язати відповідача вжити заходів по розробці, погодженню та затвердженню схеми санітарного очищення населених пунктів, які входять до її складу, та організувати на її території роздільне збирання корисних компонентів відходів.
Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 11.08.2021, залишеною без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 01.12.2021, позовну заяву повернуто Виконуючому обов`язки керівника Старобільської окружної прокуратури Луганської області на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх, Заступник керівника Луганської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення, а справу передати на продовження розгляду до суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 20.01.2022 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 24.01.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що під час вивчення стану дотримання вимог природоохоронного законодавства у сфері провадження з відходами встановлено, що внаслідок бездіяльності відповідача протягом тривалого часу залишається незабезпеченим розроблення та затвердження схеми санітарного очищення населених пунктів та організації роздільного збирання корисних компонентів відходів на території селищної ради, що є порушенням вимог Законів України "Про відходи", "Про благоустрій населених пунктів", Порядку розроблення, погодження та затвердження схем санітарного очищення населених пунктів, затвердженого наказом Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України від 23.03.2017 №57.
Так, Старобільською окружною прокуратурою, з метою встановлення підстав для вжиття заходів представницького характеру, до Державної екологічної інспекції у Луганській області було направлено лист від 29.04.2021 №53/2-198вих-21 про надання інформації щодо проведених протягом 2019 - 2021 років контролюючих заходів з приводу дотримання природоохоронного законодавства Марківською селищною радою на підвідомчій їй території, зокрема, при поводженні з відходами.
З наданої Державною екологічною інспекцією у Луганській області на звернення прокуратури інформації встановлено, що контролюючим органом у 2019 році неодноразово проводилися перевірки Марківської селищної ради на предмет виконання приписів №301 від 19.10.2018 та №386 від 27.09.2019, виданих для усунення порушень у сфері охорони навколишнього природного середовища, зокрема щодо поводження з відходами, проте зазначені вимоги контролюючого органу суб`єктом нагляду не виконані. Також посадових осіб органу місцевого самоврядування було притягнуто до адмінвідповідальності за статтею 188-5 КУпАП.
Зважаючи на суспільну необхідність вирішення ситуації, яка склалася, існування ризику розвитку екологічних загроз для населення територіальної громади, актуальність проблеми щодо поводження з відходами, Старобільською окружною прокуратурою, відповідно до вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру", листом від 11.06.2021 №53/2-358 вих-21 було повідомлено Державну екологічну інспекцію у Луганській області про триваючий факт невиконання обов`язкових до вимог закону приписів з метою встановлення підстав для застосування прокурором представницьких повноважень.
Проте, Держекоінспекція у Луганській області листом від 06.07.2021 №2/2-15-235вих. повідомила, що до суду з позовною заявою про зобов`язання органу місцевого самоврядування усунути порушення вимог законодавства у сфері поводження з відходами не зверталася у зв`язку із відсутністю коштів на сплату судового збору.
Зазначене, на переконання прокурора, свідчить про неналежне здійснення органом контролю захисту інтересів держави, що є підставою для представництва інтересів держави в особі Державної екологічної інспекції у Луганській області.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу. В підтвердження правильності такого висновку, суди послалися на позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 19.03.2020 у справі №240/3384/19.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Державна екологічна інспекція у Луганській області, в особі якої звертається виконуючий обов`язки керівника Старобільської окружної прокуратури Луганської області, є самостійним органом державної влади, до компетенції якої серед іншого входить звернення до суду, в тому числі у разі невиконання зобов`язаним суб`єктом припису за результатом проведеного заходу контролю, що підтверджується Положенням про Державну екологічну інспекцію у Луганській області.
Отже за висновками судів обох інстанцій, наявний державний орган, який самостійно може здійснювати захист інтересів держави і таким органом є Державна екологічна інспекція у Луганській області.
Водночас, до позовної заяви не надано будь-яких доказів, які б свідчили про неможливість виконання саме Державною екологічною інспекцією у Луганській області своїх повноважень у спірних правовідносинах.
Апеляційний суд зазначив, що неможливість сплатити судовий збір, зазначена прокурором, як причина звернення з позовом в інтересах Інспекції, не може розглядатися, як неможливість інспекції звернутися до суду, оскільки законодавством регламентовано право суду на звільнення сторони від сплати судового збору, зменшення його розміру, розстрочення або відстрочення його сплати з урахування майнового стану сторони. Відсутність фінансування не позбавляє права звернення до суду з належним клопотанням щодо вирішення процесуальних питань.
Отже, оскільки прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави, та, враховуючи наявність суб`єкта владних повноважень, який має можливість самостійно звернутися із позовом щодо захисту порушеного права в судовому порядку, то за висновками судів обох інстанцій, прокурором в цій справі не було доведено наявності передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
У касаційній скарзі прокурор зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру", внаслідок чого суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав для здійснення представництва інтересів держави прокурором у цій справі.
Стверджує, що оскаржувані судові рішення прийняті без врахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15.10.2019 у справі №903/129/18 і від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 та Верховного Суду від 06.07.2021 у справі №922/3025/20, від 30.03.2021 у справі №920/266/19, від 01.06.2021 у справі №910/11956/20, від 11.03.2021 у справі №920/821/18 та від 31.03.2021 у справі №805/430/18-а.
Посилання суду апеляційної інстанції на те, що відсутність фінансування уповноваженого органу не позбавляє його права звернутися до суду із відповідним клопотанням про відстрочення чи розстрочення сплати судового збору, на переконання скаржника, є черговим доказом бездіяльності Державної екологічної інспекції у Луганській області, яка маючи повноваження, не використовує свої процесуальні права з метою захисту інтересів держави в судовому порядку у питаннях загальнодержавного характеру, що мають пріоритетні значення та не можуть залишитися поза увагою.
Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Наведеним положенням кореспондує частина перша статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Завданням адміністративного судочинства, у розумінні частини першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За визначенням, наведеним у пункті 8 частини першої статті 4 КАС України, позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Ключовими правовими питаннями у справі є наявність підстав для представництва Виконуючим обов`язки керівника Старобільської окружної прокуратури Луганської області інтересів держави в суді, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам "Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції", прийнятої 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі "Менчинська проти Росії" (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, пункт 35).