ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 січня 2023 року
м. Київ
справа № 620/5389/21
адміністративне провадження № К/990/13525/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Соколова В.М., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 620/5389/21
за позовом Північного офісу Держаудитслужби до Управління освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту Козелецької селищної ради про стягнення коштів
за касаційною скаргою заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури
на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року, постановлену колегією судів у складі: головуючого-судді Файдюка В.В., суддів: Мєзєнцева Є.І., Собківа Я.М.,
УСТАНОВИВ:
Суть спору
1. У травні 2021 року Північний офіс Держаудитслужби (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Управління освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту Козелецької селищної ради (далі - відповідач, Управління освіти) про стягнення з відповідача до бюджету Козелецької селищної територіальної громади грошові кошти в сумі 63189,26 грн.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що за результатами проведеної ревізії фінансово-господарської діяльності відповідача встановлено низку порушень, що відображені в акті ревізії від 18.03.2021 № 03-30/05. Указує, що у зв`язку з не усуненням виявлених порушень згідно пункту 7 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю" відповідачу було направлено відповідну вимогу, проте Управлінням освіти не були усунуті порушення, а саме: не забезпечено відшкодування понесених зайвих витрат на оплату робіт з капітального ремонту туалетів в приміщенні Козелецької ЗОШ І-ІІІ № 3 на загальну суму 53891,26 грн; не забезпечено відшкодування понесених зайвих витрат на оплату природного газу через неналежне обґрунтування постачальником ТОВ "Чернігівгаз Збут" збільшення ціни на загальну суму 9298,00 грн.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
3. На виконання пункту 5.2.1.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на ІV квартал 2020 року Управлінням Північного офісу Держаудитслужби у Чернігівській області в період з 24.12.2020 по 11.03.2021 (із зупиненням з 28.12.2020 по 13.01.2021, з 25.01.2021 по 31.01.2021, з 18.02.2021 по 03.03.2021) проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Управління освіти за період з 01.01.2018 по 31.10.2020, за результатами якої складено акт від 18.03.2021 № 03-30/05.
4. Перевіркою встановлено, що згідно договору № 86 від 19.05.2019, укладеного між Управлінням освіти та ТОВ "Компанія "Бізнес-Дефенс" проводився капітальний ремонт туалетів в приміщенні Козелецької ЗОШ І-ІІІ № 3. Відповідно пункту 2.1 договору загальна вартість робіт складає 660000,00 грн. З метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з`ясування реальності та повноти відображення в обліку управління видатків на капітальне будівництво, реконструкцію та ремонт в ході ревізії було надано запит начальнику управління ОСОБА_1, щодо залучення ТОВ "Компанія "Бізнес-Дефенс" для проведення контрольних обмірів фактично виконаних у 2019 році окремих обсягів робіт на об`єктах підпорядкованих Управлінню освіти станом на 20.01.2021. Відповідно до листа ТОВ "Компанія "Бізнес-Дефенс" № 18/1 від 18.01.2021 директор не зможе бути присутнім на проведені контрольних обмірів, в зв`язку з закордонним відрядженням. Контрольні обміри проводились з застосуванням інструментальних методів та візуального огляду без представника ТОВ "Компанія "Бізнес-Дефенс". Ревізію правильності включення до акту приймання виконаних підрядних (робіт ф. № КБ - 2в за червень-серпень 2019 року з капітального ремонту туалетів в приміщенні Козелецької ЗОШ І-ІІІ № 3, інших супутніх витрат (коштів на покриття ризиків), встановлено завищення вартості робіт на загальну суму 9261,26 грн, в тому числі податок на додану вартість 20% 1543,54 грн, в зв`язку з тим що до ревізії не були надані обґрунтовані розрахунки, які залежать від таких факторів: виду будівництва, технічної складності будівництва, складності виконання будівельних робіт, тривалості будівництва та способів фінансування будівництва, як зазначено у п. 6.2.10 ДСТУ Б Д. 1.1-1:2013 "Правила визначення вартості будівництва", надано, чинності наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293.
4.1. В ході ревізії станом на 20.01.2021 комісією було проведено контрольний обмір фактично виконаних у 2019 році окремих обсягів робіт на об`єкті Козелецької ЗОШ І-ІІІ ступенів № 3. Контрольні обміри проведено шляхом порівняння фактично виконаних обсягів робіт з відображеними обсягами робіт в акті приймання виконаних будівельних робіт, складених за формою № КБ-2в. Контрольні обміри проводилися по видах робіт, обсяги яких є доступними для обміру. Контрольним обміром встановлено завищення обсягу виконаних робіт з капітального ремонту на загальну суму 44630,00 грн, чим порушено вимоги пунктів 3.17, 6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013.
4.2. Таким чином, ревізією встановлено завищення обсягів та вартості виконаних робіт на загальну суму 53891,26 грн, чим порушено вимоги пунктів 6.2.10, 3.17, 6.4.3 ДСТУ БД. 1.1-1:2013 та завдано втрат місцевому бюджету. Відповідальною посадовою особою з даного питання була начальник управління освіти ОСОБА_1 пояснень не надано.
4.3. Також, в ході проведення ревізії суцільним методом перевірено 1 процедуру закупівлі, а саме переговорна процедура за предметом закупівлі: Газове паливо щодо закупівлі природного газу в кількості 53,000 тис/куб. м вартістю закупівлі 354,49 тис грн.
4.4. Управлінням проведено переговорну процедуру по закупівлі 53000 м кубічних природного газу за кодом ДК 021:2015:09120000-6 (природний газ) з вартістю 354497,39 грн.
4.5. За результатами проведених переговорів (протокол №2 від 31.01.2020) було прийнято рішення про намір укласти договір про закупівлю з предмету: газове паливо - за кодом CPV за ДК 021:2015 - 09120000-6 (природний газ) з ТОВ "ЧЕРНІГІВГАЗ ЗБУТ" (протокол № 3 від 31.01.2020).
4.6. Листом від 24.02.2020 №14704-Сп-3142-0220 "Щодо зміни вартості природного газу" ТОВ "ЧЕРНІГІВГАЗ ЗБУТ" повідомило управління, що відповідно до частини другої статті 12 Закону України "Про ринок природного газу" ціна ТОВ "ЧЕРНІГІВГАЗ ЗБУТ" за 1000 куб м природного газу з урахуванням тарифу на транспортування магістральними мережами та податку на додану вартість з 01.02.2020 становить 7357,49 грн за 1000 куб м, в т.ч. ПДВ 20%.
4.7. Для підтвердження зміни вартості природного газу на ринку України було надано копію листа ДП "Державний інформаційно - аналітичний центр моніторингу зовнішніх товарних ринків" від 04.02.2020 № 232/19 та надало 2 примірника додаткової угоди про зміну ціни до основного Договору.
4.8. Додатковою угодою щодо зміни ціни укладеною 28.02.2020 до договору, де пункт 3.2 договору викладено в новій редакції, а саме: "ціна з 02.01.2020 за 1 тис куб м природного газу з урахуванням вартості послуги доступу до потужності та податку на додану вартість становить: 7357,49 грн за 1 тис куб м, в т.ч. ПДВ 20 %, тобто ціна за одиницю товару збільшено на 10 % та зменшено обсяг постачання газу з 53,000 тис куб м до 48,181 тис куб м без зміни загальної суми зазначеного договору.
4.9. Таким чином, за результатами укладення даної додаткової угоди ціна за 1000 куб м природного газу збільшилась на 668,86 грн (на 10 %) від умови основного Договору, обсяг поставки зменшився на 4,819 тис куб м, вартість Договору залишилася не змінною.
4.10. Підставою укладання додаткової угоди слугував наданий ТОВ "ЧЕРНІПВГАЗ ЗБУТ" 24.02.2020 лист - повідомлення щодо зміни вартості природного газу, яка з 01.02.2020 з урахуванням тарифів на транспортування магістральними мережами та податку на додану вартість становить - 7357,49 грн за 1000 куб м. Для підтвердження зміни вартості природного газу на ринку України було надано копію листа ДП "Державний інформаційно - аналітичний центр моніторингу зовнішніх товарних ринків" від 04.02.2020 № 232/19. Водночас, вказаний лист не містить жодних відомостей про коливання ціни газу на ринку, у т.ч. у бік зростання. Одночасно, згідно прейскурантів НАК "Нафтогаз України" ціна на газ для постачальників, які реалізують газ бюджетним установам, складала в лютому 2020 - 6249,60 грн за 1000 куб м. Вказане свідчить, що коливання на ринку відбулося у бік зменшення ціни на газ.
4.11. Таким чином, укладання додаткової угоди про підвищення ціни на природний газ не було обґрунтованим, відбулося на підставі документів, що не містять жодних даних про коливання ціни в бік збільшення.
4.12. Крім того, і Договір і додаткова угода до нього підписані 17.02.2020 та 28.02.2020, тобто нова ціна постачальнику була відома згідно листа ДП "Державний інформаційно- аналітичний центр моніторингу зовнішніх товарних ринків" від 04.02.2020 № 232/19 на момент підписання основного Договору, а коливання ціни, якщо воно фактично відбулося, до моменту підписання договору. Таким чином, постачальником не здійснено жодної поставки товару за умовами основного Договору.
4.13. Також, листом від 08.10.2020 №14704-Сп-11228-1020 "Щодо зміни ціни на природний газ" ТОВ "ЧЕРНІГІВГАЗ ЗБУТ" повідомило управління, що у зв`язку зі зростанням вартості природного газу на ринку України у жовтні 2020 року відповідно до частини другої статті 12 Закону України "Про ринок природного газу" та пункту 2 частини п`ятої статті 41 Закону України "Про публічні закупівлі" ціна ТОВ "ЧЕРНІГІВГАЗ ЗБУТ" за 1000 куб м природного газу з урахуванням тарифу на транспортування магістральними мережами та податку на додану вартість з 01.10.2020 становить 8092,50 грн за 1000 куб м, в т.ч. ПДВ 20%. Для підтвердження зміни вартості природного газу на ринку України було надано копію експертного висновку Львівської торгово-промислової палати України від 25.09.2020 №19-09/883 та надало 2 примірника додаткової угоди про зміну ціни до основного Договору.
4.14. За результатами укладення додаткової угоди № 2 ціна за 1 000 куб м природного газу збільшилась на 735,01 грн (на 10 %) від умови основного договору, обсяг поставки зменшився на 3,232 тис куб м, вартість договору залишилася не змінною.
4.15. Проте, що за інформацією наданою ТОВ "ЧЕРНІГІВГАЗ ЗБУТ" листом від 25.09.2020 № 19-09/883 Львівською торгово-промисловою палатою України середньозважені ціни жовтня 2020 року були значно нижчі, ніж ті які були застосовані ТОВ "ЧЕРНІГІВГАЗ ЗБУТ" та складали 5438,49 грн/тис куб м (у т.ч. ПДВ).
4.16. Таким чином, укладання додаткової угоди № 2 від 15.10.2020 до договору про підвищення ціни на природний газ не було обґрунтованим, відбулося на підставі документів, що не містять жодних даних про коливання ціни в бік збільшення.
4.17. Таким чином, управлінням за лютий-жовтень 2020 року за договором від 17.02.2020 № 41АВ147-1096-20 та додаткових угод до нього від 28.02.2020 № 1 та від 15 жовтня 2020 року № 2 здійснено видатки на придбання природного газу у ТОВ "ЧЕРНІГІВГАЗ ЗБУТ", за завищеними цінами при відсутності належного обґрунтування збільшення ціни, що призвело до зайвої оплати на загальну суму 9298,00 грн.
4.18. На підставі акту ревізії від 18.03.2021 № 03-30/05 позивачем складено та надіслано Управлінню освіти вимогу від 23.03.2021 № 262503-14/1357-2021 про усунення виявлених ревізією порушень законодавства до 23.04.2021, шляхом забезпечення відшкодування на користь управління освіти понесених зайвих витрат на оплату робіт з капітального ремонту туалетів в приміщенні Козелецької ЗОШ І-ІІІ № 3 на загальну суму 53891,26 грн та витрат на оплату природного газу через неналежне обґрунтування постачальником ТОВ "ЧЕРНІГІВГАЗ ЗБУТ" збільшення ціни на загальну суму 9 298,00 грн відповідно до статей 193, 199 Господарського кодексу України, статей 526, 611, 629 Цивільного кодексу України.
5. Зважаючи на те, що відповідач не забезпечив усунення вимог законодавства в добровільному порядку, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
6. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 26.07.2021 позов задоволено повністю. Стягнуто з Управління освіти, культури, сім`ї, молоді та спорту Козелецької селищної ради до бюджету Козелецької селищної територіальної громади грошові кошти в сумі 63 189,26 грн.
7. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Управління освіти порушення законодавства, вказане у вимозі від 23.03.2021 № 262503-14/1357-2021 протягом встановленого строку не усунуло, доказів сплати до бюджету Козелецької селищної територіальної громади коштів у розмірі 63189,26 грн суду не надало.
7.1. Судом цієї інстанції також враховано, що на момент винесення судового рішення у цій справі, відповідачем доказів оскарження вимоги від 23.03.2021 до суду не надано, як і не надано жодних зауважень щодо виявлених в результаті перевірки збитків бюджету, правильності їх обчислення.
7.2. З огляду на вищевикладене, а також ураховуючи відсутність спростування будь-якими належними та допустимими доказами в розумінні статтей 73 та 74 КАС України з боку відповідача доводів позивача, викладених в позовній заяві, неподання відповідачем відзиву на позовну заяву, суд дійшов висновку, що позовні вимоги є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.
7.3. Чернігівська обласна прокуратура в інтересах держави в особі Управління освіти звернулася до Шостого апеляційного адміністративного суду із апеляційною скаргою на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 26.07.2021.
8. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.09.2021 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Чернігівської обласної прокуратури на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 26.07.2021 у справі 620/5389/21.
9. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2021 апеляційне провадження, відкрите за апеляційною скаргою Чернігівської обласної прокуратури закрито як таке, що помилково відкрите.
9.1. Закриваючи апеляційне провадження як помилково відкрите, апеляційний суд виходив із того, що Управління освіти є суб`єктом владних повноважень, що наділений адміністративною процесуальною дієздатністю, а отже має можливість самостійно звертатися до суду за захистом своїх прав, зокрема, шляхом подання апеляційної скарги на рішення, ухвалене не на його користь. При цьому, небажання суб`єкта владних повноважень користуватися своїми процесуальними правами (як то ненадання своїх заперечень (у формі відзиву на позовну заяву) та можливих доказів під час розгляду справи судом першої інстанції, неподання апеляційної скарги на судове рішення), незацікавленість у результаті розгляду справи чи визнання вимог опонента, на думку суду, жодним чином не може свідчити про наявність у прокурора права вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може захищати свої інтереси самостійно.
9.2. Апеляційний суд дійшов висновку про те, що апелянтом не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
9.3. Суд цієї інстанції зазначив, що згідно пунктом 1 частини четвертої статті 298 КАС України апеляційна скарга не приймається до розгляду і повертається судом апеляційної інстанції також у разі, якщо апеляційна скарга подана особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписана, або підписана особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не зазначено.
9.4. Таким чином, оскільки вищевказані обставини (відсутність у прокуратури права звертатися до суду з апеляційною скаргою) перешкоджають прийняттю апеляційної скарги до провадження суду апеляційної інстанції, то вказану апеляційну скаргу необхідно було повернути скаржнику. Разом з тим, суд помилково відкрив апеляційне провадження.
9.5. У зв`язку із наведеним апеляційний суд дійшов висновку, що у цьому випадку, наявні підстави закриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою Чернігівської обласної прокуратури як помилково відкритого.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг та їх рух у касаційній інстанції
10. Від заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури 02.06.2022 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2021 у справі №620/5389/21, в якій скаржник просить скасувати останню та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
10.1. В обґрунтування підстав касаційної скарги скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції внаслідок закриття провадження за апеляційною скаргою прокурора, обмежено доступ до правосуддя, у зв`язку з чим інтереси держави залишаються незахищеними.
10.2. Як зазначає скаржник, інтереси держави у спірних правовідносинах залишилися незахищеними, оскільки Управління освіти неналежним чином не виконує свої повноваження, що виявилися у ненаданні своїх заперечень (у формі відзиву на позовну заяву) та можливих доказів під час розгляду справи судом першої інстанції, внаслідок чого з місцевого бюджету (розрахункового рахунку Управління освіти) стягнуто 63189,26 грн; з 26.07.2021 Управлінню освіти було достеменно відомо про наявність судового рішення, що порушує інтереси держави, однак апеляційну скаргу так і не подано, а процесуальні строки на оскарження пропущено. Така бездіяльність зобов`язує прокурора виконувати субсидіарну роль з представництва інтересів держави в суді на підставі статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
10.3. Скаржник звертає увагу Суду, що в мотивувальній частині оскаржуваної ухвали від 30.11.2021 Шостий апеляційний адміністративний суд зазначає, що апелянтом - прокурором не підтверджено наявність у нього адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду з апеляційною скаргою в інтересах держави. Вказане, як зауважує скаржник, є підставою для закриття апеляційного провадження, на підставі пункту 2 частини першої статті 305 КАС України. Водночас, в мотивувальній частині ухвали також зазначено про підстави неприйняття до розгляду та повернення судом апеляційної інстанції апеляційної скарги прокурора на підставі пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України, що свідчить про порушення апеляційним судом при постановленні оскаржуваної ухвали норм процесуального права.