ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 січня 2023 року
м. Київ
справа № 826/5271/17
адміністративне провадження № К/9901/62662/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 23.05.2018 (колегія у складі суддів Келеберди В.І., Амельохіна В.В., Качура І.А.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 08.08.2018 (колегія у складі суддів Губської Л.В., Епель О.В., Федотова І.В.)
у справі № 826/5271/17
за позовом ОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України
про визнання дій та бездіяльності протиправними, зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України та з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог (26.10.2017), просив:
- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України в частині встановлення постановою № 119 від 21.02.2017 виключно на положення пунктів 11-14 частини другої статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» як на коло осіб, на яких розповсюджується питання забезпечення житлом, і залишає без належної уваги інші статті цього Закону;
- визнати дискримінаційними та такими, що порушують право на достатній життєвий рівень дії Кабінету міністрів України в частині встановлення постановою Кабінету Міністрів України № 119 від 21.02.2017 виключно на положення пунктів 11-14 частини другої статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» як на коло осіб, на яких розповсюджується питання забезпечення житлом, і залишає без належної уваги інші статті цього Закону;
- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині відсутності нормативно-правового акту встановлення порядку і умов виконання абзацу другого пункту 14 статті 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» щодо того, що учасники бойових дій, які дістали поранення, контузію або каліцтво під час участі в бойових діях отримують житло протягом двох років;
- зобов`язати Кабінет Міністрів України прийняти зміни до постанови № 119 від 21.02.2017 «Питання забезпечення житлом деяких категорій осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, а також членів їх сімей» в наступній редакції: ці Порядок та умови визначають механізм надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для сімей загиблих осіб, визначених абзацами п`ятим - восьмим пункту 1 статті 10, а також для осіб з інвалідністю І-ІІ групи, визначених пунктами частини першої, пункту 1 частини другої статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (далі - субвенція), і перебувають на обліку у органах виконавчої влади і за місцем проживання як такі, що потребують поліпшення житлових умов відповідно до норм Житлового кодексу Української РСР»;
- зобов`язати Кабінет Міністрів України у місячний строк з дня набрання чинності рішенням суду прийняти постанову, в якій встановити порядок та умови виконання абзацу 2 пункту 14 статті 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» щодо того, що учасники бойових дій, які дістали поранення, контузію або каліцтво під час участі в бойових діях, отримують житло протягом двох років.
2. 26.10.2017 позивач подав до суду заяву про збільшення позовних вимог, в якій просив залучити до участі у справі як другого відповідача Міністерство соціальної політики України та, зокрема, й вимоги до нього:
- визнати протиправними дії Міністерства соціальної політики України щодо подання на затвердження Кабінету Міністрів України пропозиції, що у пунктах 11-14 частини другої статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» як на коло осіб, на яких розповсюджується питання забезпечення житлом, і залишає без належної уваги інші статті цього Закону (п. 1 заяви від 26.10.2017);
- зобов`язати Міністерство соціальної політики України подати до Кабінету Міністрів України пропозиції змін до постанови № 119 від 21.02.2017 «Питання забезпечення житлом деяких категорій осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, а також членів їх сімей» в наступній редакції: «Ці Порядок та умови визначають механізм надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для сімей загиблих осіб, визначених абзацами п`ятим - восьмим пункту 1 статті 10, а також для осіб з інвалідністю І-ІІ групи, визначених пунктами частини першої, пункту 1 частини другої статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (далі - субвенція), і перебувають на обліку у органах виконавчої влади і за місцем проживання як такі, що потребують поліпшення житлових умов відповідно до норм Житлового кодексу Української РСР» (п. 5 заяви);
- зобов`язати Міністерство соціальної політики України подати до Кабінету Міністрів України пропозиції змін до абзацу 2 пункту 14 статті 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» щодо того, що учасники бойових дій, які дістали поранення, контузію або каліцтво під час участі в бойових діях, отримують житло протягом двох років (п. 7 заяви);
3. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 23.05.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 08.08.2018, у задоволенні позову відмовлено.
4. Одночасно Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 23.05.2018 відмовлено за необґрунтованістю та безпідставністю у задоволенні клопотання позивача про залучення до участі у справі як другого відповідача - Міністерства соціальної політики України. Відповідно, вимоги, заявлені до зазначеного Міністерства, не вирішувалися.
5. У касаційній скарзі позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог.
6. Ухвалою Верховного Суду від 09.10.2018 відкрито касаційне провадження.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що з травня 1977 по грудень 2006 року ОСОБА_1 проходив військову службу в Збройних Силах, є майором запасу, учасником бойових дій, ветераном війни - інвалідом війни 2 групи.
8. Відповідно до довідок МСЕК встановлено причинний зв`язок отриманих позивачем поранень із виконанням обов`язків військової служби при захисті Батьківщини.
9. З 2006 року позивач перебуває у черзі на отримання житла як інвалід війни, який отримав поранення при захисті Батьківщини.
10. 21.02.2017 Кабінет Міністрів України видав постанову № 119 «Питання забезпечення житлом деяких категорій осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, а також членів їх сімей».
11. Відповідно до пояснювальної записки до проекту постанови, її прийняття спрямоване на поліпшення житлових умов для сімей загиблих осіб, визначених абзацами 5-8 пункту 1 статті 10, а також для осіб з інвалідністю І-ІІ групи, визначених абзацами 11-14 частини другої статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», та осіб, які втратили функціональні можливості нижніх кінцівок, інвалідність яких настала внаслідок поранення, контузії, каліцтва або захворювання, одержаних під час безпосередньої участі в антитерористичній операції, та потребують поліпшення житлових умов.
12. Позивач вважає постанову протиправною, тому звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
13. В обґрунтування позовних вимог позивач покликався на те, що має право на отримання житла значно раніше ніж громадяни, які отримали статус учасників бойових дій, інвалідів війни за Законом № 291 від 07.04.2015. Вважає неправомірним обмеження кола осіб, на яких розповсюджується постанова № 119 про забезпечення житлом, лише особами, які передбачено пунктами 11-14 частини другої статті 7 Закону № 3552-ХІІ.
14. Відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог, покликаючись на правомірність постанови № 119 від 21.02.2017 «Питання забезпечення житлом деяких категорій осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, а також членів їх сімей».
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що дія постанови № 119 від 21.02.2017 не може поширюватися на інше коло осіб, ніж тих, які визначені абзацами 5-8 пункту 1 статті 10, а також пунктами 11-14 частини другої статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».
Уряд прийняв постанову № 119 від 21.02.2017 у межах компетенції, визначеної законодавством, на виконання Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», Бюджетного кодексу України та Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік». Тому відсутня протиправність у діях Кабінету Міністрів України під час прийняття зазначеної постанови.
З урахуванням норм постанови Кабінету Міністрів України №728 від 02.09.2015 «Деякі питання забезпечення житлом військовослужбовців та інших громадян», дія якої розповсюджується й на позивача, відсутні підстави для висновку про бездіяльність відповідача щодо неприйняття нормативно-правового акту стосовно встановлення порядку та умов виконання абзацу 2 пункту 14 частини першої статті 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».
Також позивачем не обґрунтовано у чому саме полягає дискримінаційний характер дій чи бездіяльності відповідача, та яким чином обмежено чи звужено його права на достатній життєвий рівень прийняттям постанови № 119 від 21.02.2017 у порівнянні з іншими особами, визначеними такими, що забезпечуються житлом.
Стосовно відмови у задоволенні клопотання позивача про залучення до участі у справі як другого відповідача - Міністерства соціальної політики України суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що заява позивача від 26.10.2017 про збільшення позовних вимог була подана ним своєчасно і мала бути прийнята судом до розгляду із залученням другого відповідача. В порушення ст.47 КАС України суд не прийняв ці вимоги позивача до розгляду, про що зазначив в мотивувальній частині рішення. Разом з тим, в описовій частині рішення, викладаючи позовні вимоги, суд першої інстанції помилково зазначає серед інших вимоги до Міністерства соціальної політики України, які ним не прийняті до розгляду, проте, це не може бути підставою ні для скасування, ні для зміни оскаржуваного судового рішення судом апеляційної інстанції, оскільки, ці порушення норм процесуального права не призвели до неправильного вирішення справи в цілому. Крім того, позивач не позбавлений права на звернення до суду з такими вимогами окремо.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
16. У касаційній скарзі позивач покликається на порушення судами норм матеріального та процесуального права.
17. Узагальнено, скаржник зазначає, що судами зроблено висновок без повного та всебічного з`ясування обставин справи та належної оцінки доказів у їх сукупності, не враховано практику Європейського суду з прав людини, Конституційного Суду України, Верховного Суду, порушено принцип рівності сторін, дискримінація, порушення принципів законності і верховенства права. Суди, фактично, розглядали обставини щодо порядку і законність повноважень Кабінету Міністрів України приймати постанову, що не було предметом спору.
18. Предметом позову є порушення пріоритетності законів над підзаконними нормативними актами, Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», які мають вищу юридичну силу в порівнянні з постановою Кабінету Міністрів України № 119 від 21.02.2017. Діючи на виконання вимог Закону, Кабінет Міністрів України не уповноважений на звуження його змісту.
19. Порушені норми статей 3, 6, 8, 9, 55, 92, 124 Конституції України , які гарантують громадянам право на належний судовий розгляд порушених прав.
20. Також покликається на те, що судами необґрунтовано відмовлено у залученні до розгляду справи Міністерство соціальної політики України та, відповідно, не розглянуто позовні вимоги, заявлені до цього Міністерства.
21. Представник відповідача подав відзив, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
22. Позивачем подано відповідь на відзив, якою підтримано доводи, зазначені у касаційній скарзі.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та зазначає наступне.
24. Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
25. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
26. Закон України від 27.02.2014 № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон № 794-VII) відповідно до Конституції України визначає організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, згідно із частиною першою статті 3 якого основоположними принципами діяльності Кабінету Міністрів України є дотримання верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.
27. Відповідно до частин першої, другої статті 49 вказаного Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
28. 21.02.2017 Кабінетом Міністрів України видано постанову № 119 «Питання забезпечення житлом деяких категорій осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, а також членів їх сімей». Зазначеною постановою затверджено зміни, що вносяться до постанови Ради Міністрів УРСР і Укрпрофради від 11.12.1984 № 470 та постанови Кабінету Міністрів України від 19.10.2016 № 719
29. Зокрема, у постанові Кабінету Міністрів України від 19.10.2016 № 719, з урахуванням змін, внесених постановою № 119, затверджено:
- Порядок та умови надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для деяких категорій осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, а також членів їх сімей;
-