ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 січня 2023 року
м. Київ
справа № 380/6722/20
провадження № К/9901/41362/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Галицької митниці Держмитслужби до Головного управління Держпраці у Львівській області про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування припису, за касаційною скаргою Головного управління Держпраці у Львівській області на рішення Львівськго окружного адміністративного суду у складі судді Брильовського Р.М. від 22 грудня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Ніколіна В.В., Гінди О.М., Плішпа М.А. від 19 жовтня 2021 року,
УСТАНОВИВ:
Вступ
На підставі наказу та направлення відповідача проведено інспекційне відвідування позивача на предмет додержання вимог законодавства про працю в частині оформлення трудових відносин, тривалості робочого часу, часу відпочинку, оплати праці. Підставою проведення інспекційного відвідування слугували звернення ОСОБА_1 та ОСОБА_2 . На час видання наказу та направлення на проведення перевірки у судах були відкриті провадження за позовними заявами ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , підставами у яких були ті ж обставини, що і в заявах до відповідача щодо проведення перевірки позивача. За результатом контрольного заходу складено акт інспекційного відвідування та припис про усунення виявлених порушень, у яких зафіксовано порушення вимог частини першої статті 24, частини третьої статті 24 КЗпП, оскільки посадовими особами організації не укладений трудовий договір із працівниками, вказаними в приписі, та статті 57, частини першої статті 58, частини другої статті 66 КЗпП, оскільки трудовий розпорядок у Галицькій митниці Держмитслужби не визначено правилами внутрішнього трудового розпорядку. Уважаючи дії відповідача по проведенню інспекційного відвідування та припис про усунення виявлених порушень протиправними, позивач звернувся до суду з позовом. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, визнав протиправними дії по проведенню перевірки позивача та скасував оспорюваний припис, виходячи з того, що відповідачем порушено вимоги підпункту 4 пункту 12 Порядку № 823 щодо заборони розглядати та перевіряти питання, яке перебуває на розгляді в суді, та перевищенням відповідачем повноважень щодо підстав проведення позапланового заходу (контролю) оскільки перевірені не тільки питання, які стали підставою для інспекційного відвідування, а питання трудового законодавства в цілому.
Ключовим питанням у межах розгляду цієї справи є: чи є наслідком порушення Порядку № 823 процедури проведення інспекційного відвідування визнання результатів перевірки нікчемними?
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Галицька митниця Держмитслужби звернулась до суду з позовом до Головного управління Держпраці у Львівській області про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування припису, у якому просила:
- визнати протиправними дій Головного управління Держпраці у Львівській області по проведенню інспекційного відвідування Галицької митниці Держмистлужби згідно з направленням від 15 липня 2020 року № 0881;
- визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держпраці у Львівській області про усунення виявлених порушень від 27 липня 2020 року № ЛВ 13638/2007/АВ/П.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2021 року, позовні вимоги Галицької митниці Держмитслужби було задоволено.
Визнано протиправними дії Головного управління Держпраці у Львівській області по проведенню інспекційного відвідування Галицької митниці Держмистлужби згідно з направленням від 15 липня 2020 року № 0881.
Визнано протиправним та скасовано припис Головного управління Держпраці у Львівській області про усунення виявлених порушень від 27 липня 2020 року № ЛВ 13638/2007/АВ/П.
3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем порушено вимоги частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо з`ясування під час проведення позапланового заходу лише тих питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, зазначення інших питань у направленні на проведення заходу контролю.
4. Також суд вказав на порушення вимог підпункту 4 пункту 12 Порядку № 823 щодо заборони призначення та проведення інспекційного відвідування позивача на підставі заяв осіб про порушення їхніх прав, питання про які на час призначення та проведення перевірки були предметом розгляду в судах, такі порушення призводять до відсутності правових наслідків інспекційного відвідування та неправомірності складення припису за його результатом.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Головне управління Держпраці у Львівській області звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2021 року, та ухвалити нове рішення, яким Галицькій митниці Держмитслужби у задоволенні позовних вимог відмовити.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Судами попередніх інстанцій установлено, що наказом Головного управління Держпраці у Львівській області від 15 липня 2020 року № 0888-п призначено проведення позапланового заходу зі здійснення державного контролю у формі інспекційного відвідування з 15 липня 2020 року по 28 липня 2020 року на предмет додержання вимог законодавства про працю в частині оформлення трудових відносин, тривалості робочого часу, часу відпочинку, оплати праці у Галицькій митниці Держмитслужби. В якості підстави для видачі вказаного наказу зазначено звернення ОСОБА_1 від 06 квітня 2020 року № К-388 за погодженням Державної служби України з питань праці від 03 квітня 2020 року вих. № 1913/3.1/3.1-ЗВ-20 та звернення ОСОБА_2 від 01 червня 2020 року № К-612 за погодженням Державної служби України з питань праці від 11 червня 2020 року вих. № 3865/2.2/12-20, доповідна записка начальника управління-начальника відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів у Львівській області Н. Щерби від 14 липня 2020 року № 4043/2.
7. Головним управлінням Держпраці у Львівській області 15 липня 2020 року видано направлення № 0881 для проведення позапланового заходу зі здійснення державного контролю у формі інспекційного відвідування у Галицькій митниці Держмитслужби.
8. За результатом контрольного заходу відповідачем 27 липня 2020 року складено акт інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю №ЛВ13638/2007/АВ та припис про усунення виявлених порушень № ЛВ13638/2007/АВ/П.
9. Згідно з актом встановлено порушення вимог частини першої статті 24, частини третьої статті 24 КЗпП, оскільки посадовими особами організації не укладений трудовий договір із працівниками, вказаними в приписі, та статті 57, частини першої статті 58, частини другої статті 66 КЗпП, оскільки трудовий розпорядок у Галицькій митниці Держмитслужби не визначено правилами внутрішнього трудового розпорядку.
10. Уважаючи дії Головного управління Держпраці у Львівській області по проведенню інспекційного відвідування Галицької митниці Держмистлужби та припис про усунення виявлених порушень від 27 липня 2020 року № ЛВ 13638/2007/АВ/П протиправними, Галицька митниця Держмитслужби звернулась до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що відповідач як уповноважений орган держави на здійснення заходу контролю має право на самостійне визначення питань, які підлягають з`ясуванню під час проведення перевірки.
12. Також скаржник вказує на те, що суди дії позивача щодо надання трудовому договору форми цивільно-правового договору перешкоджають реалізації права фізичної особи на працю, гарантованого Конституцією України та КЗпП України.
13. Галицька митниця Держмитслужби подала відзив на касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Львівській області на рішення Львівськго окружного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2021 року, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
14. Відзив обґрунтовано тим, що під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу
державного нагляду (контролю).
15. Оскільки підставою для здійснення інспекційного відвідування були звернення ОСОБА_1 від 06 квітня 2020 року та ОСОБА_2 від 01 червня 2020 року, в яких зазначено про їх непрацевлаштування в Галицьку митницю Держмитслужби та можливе звільнення із Львівської митниці ДФС., тобто відомостей про порушення з боку Галицької митниці Держмитслужби щодо укладення договорів підряду замість трудових договорів чи відсутності правил внутрішнього трудового розпорядку вказані звернення не містили, а тому, призначення інспекційного відвідування Галицької митниці Держмитслужби на предмет додержання вимог законодавства про працю в частині оформлення трудових правовідносин, тривалості робочого часу, часу відпочинку оплати праці на підставі даних звернень є неправомірним.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права
16. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
17. Відповідно до частин першої, четвертої статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Заходи контролю здійснюються органами державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
18. Згідно з частинами першою, третьою статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» підставами для здійснення позапланових заходів є:
подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов`язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п`яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;
перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю);
звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи територіального органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб`єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб територіального органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред`явили документи, передбачені цим абзацом.
неподання суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів;
доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;
настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.
Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Фізичні особи, які подали безпідставне звернення про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом. Повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.
Суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного