ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 січня 2023 року
м. Київ
справа № 420/7138/19
адміністративне провадження № К/9901/26031/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Єзерова А.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Пудлінської Лариси Іванівни на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09.09.2020 (колегія суддів у складі: Коваля М.П., Домусчі С.Д., Кравця О.О.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради, треті особи - Управління капітального будівництва Одеської міської ради, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15 про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
В С Т А Н О В И В:
У листопаді 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради, за участю третіх осіб: Управління капітального будівництва Одеської міської ради, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15 про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, в якому позивач, з урахуванням уточнення позовних вимог, просив суд:
-визнати незаконною (протиправною) бездіяльність відповідача - Одеської міської ради, яка проявилась в: невідселенні мешканців плями забудови по вул. Малиновського, МН "Д", обмеженої вул. Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфською дорогою; нездійсненні викупу нерухомого майна, розташованого на вищезазначених земельних ділянках, відведених під забудову по вул. Малиновського, МН "Д", обмежених вулицею Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфською дорогою; нездійсненні належного контролю за дотриманням договірних зобов`язань за договором забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків - за інвестиційно- підрядним договором, укладеним 06 серпня 2003 року Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ "Златоград"; нездійсненні роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлового комплексу " Золоте Руно" по вул. Малиновського, МН "Д", обмеженого вулицею Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфською дорогою, що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника ТОВ "Златоград", продовжувати таке будівництво;
-визнати незаконною (протиправною) бездіяльність відповідача, виконавчого комітету Одеської міської ради, яка проявилась в: невідселенні мешканців плями забудови по вул. Малиновського, МН "Д", обмеженої вул. Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфською дорогою; нездійсненні викупу нерухомого майна, розташованого на вищезазначених земельних ділянках, відведених під забудову по вул. Малиновського, МН "Д", обмежених вул. Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфською дорогою; нездійсненні належного контролю за дотриманням договірних зобов`язань за договором забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків - за інвестиційно-підрядним договором, укладеним 06 серпня 2003 року Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ "Златоград"; нездійсненні роботи, пов`язаної із
завершенням будівництва житлового комплексу " Золоте Руно" по вул. Малиновського, МН "Д", обмеженого вулицею Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфською дорогою, що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника ТОВ "Златоград", продовжувати таке будівництво.
Зобов`язати Одеську міську раду здійснити організацію роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлового комплексу " Золоте Руно" по вул. Малиновського, МН "Д", обмеженого вул. Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфською дорогою, що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника, ТОВ "Златоград", продовжувати таке будівництво шляхом розроблення відповідної програми та прийняття Одеською міською радою рішення про розв`язання (вирішення) проблем громадян, потерпілих від діяльності ТОВ "Златоград" (що проявилось в нездійсненні будівництва житлового комплексу " Золоте Руно" по вул. Малиновського, МН "Д", обмеженого вул. Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфською дорогою);
Зобов`язати виконавчий комітет Одеської міської ради здійснити організацію роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлового комплексу "Золоте Руно" по вул. Малиновського, МН "Д", обмеженого вул. Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфською дорогою, що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника, ТОВ "Златоград", продовжувати таке будівництво шляхом розроблення відповідної програми та прийняття Одеською міською радою рішення про розв`язання (вирішення) проблем громадян, потерпілих від діяльності ТОВ "Златоград" (що проявилось в нездійсненні будівництва житлового комплексу "Золоте Руно" по вул. Малиновського, МН "Д", обмеженого вул. Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфською дорогою).
В обґрунтування позову зазначено, що на момент прийняття Одеською міською радою 22.01.2008 рішення №2271 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок та надання управлінню капітального будівництва Одеської міської ради в оренду земельних ділянок, загальною площею 2,3420 га., за адресою: м. Одеса, Люстдорфська дорога ріг вул. Маршала Малиновського у мкр. "Д" житлового району 1-6 "Ближні млини" - не були вирішені майнові питання з усіма власниками житлових та нежитлових приміщень, що знаходяться на запроектованих земельних ділянках (що є порушенням вимог Земельного кодексу України) - що спричинило виникнення тривалих судових спорів (з 2008 року по березень 2016 року (справа №1570/7901/08) та формальну відмову ТОВ "Златоград" від здійснення будівельних робіт з посиланням на невизначеність питання через триваючі судові процеси.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 29.05.2020 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09.09.2020 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29.05.2020 скасовано та ухвалено нове про відмову у задоволенні позову.
Не погоджуючись з указаним судовим рішенням, позивач через представника подав касаційну скаргу, в якій вказав, що при винесенні оскаржуваних рішень суд апеляційної інстанції не врахував всіх обставин справи, допустив порушення норм матеріального та процесуального права, а тому скаржник просив скасувати спірне рішення та ухвалити нове про задоволення позову.
У відзиві на касаційну скаргу відповідачі просили касаційну скаргу залишити без задоволення, а судове рішення без змін.
Від інших учасників справи відзиви на адресу суду не надходили.
Ухвалою Верховного Суду від 18.10.2020 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою з підстав застосування судом апеляційної інстанції норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.
Також скарга містить посилання на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах.
У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засіданні від усіх учасників справи, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Так, 06.08.2003 між Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю "Златоград" укладено інвестиційно-підрядний договір, предметом якого є співробітництво управління капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ "Златоград" з будівництва та інвестування комплекса жилих будинків та торгівельного комплексу "Золоте Руно" за адресою: м. Одеса, вул. Малиновського на перехресті з вул. Люстдорфська дорога.
11.03.2005 між ОСОБА_1 та Товариством з обмеженою відповідальністю "Златоград" укладено інвестиційний договір № 11/03/1ИМ, предметом якого виступала квартира у житловому комплексі "Золоте Руно" за адресою: м. Одеса, вул. Малиновського, обмеженого вул. Малиновського, пров. Хвойним, вул. Багрицького та вул. Люстдорфська дорога.
26.07.2007 виконавчим комітетом Одеської міської ради прийнято рішення № 787 "Про надання дозволу управлінню капітального будівництва Одеської міської ради на подальше проектування та будівництво громадсько-житлового комплексу з підземним паркінгом за адресою: м. Одеса, Люстдорфська дорога ріг вул. Маршала Малиновського у мкр. "Д" житлового району 1-6 "Ближні Млини", яким вирішено, зокрема, зобов`язати Управління капітального будівництва Одеської міської ради до початку будівництва здійснити відселення громадян, що проживають у жилих будинках по пров. Хвойному 15, 17, 19, 21, 23, 25, 27, 29, вул. Маршала Малиновського 4, 6, 8, Люстдорфській дорозі 26, 28, 30, 32, 34, 36, вул. Кропивницького 17, 19, 21, 23, 25, 26, 28, 30, 32, 34, 36, 38 та вирішити питання, відповідно до чинного законодавства, щодо знесення споруд, розташованих на земельній ділянці, яка підлягає забудові за вищевказаними адресами.
Рішенням Одеської міської ради від 22.01.2008 за № 2271-V затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та надано Управлінню капітального будівництва Одеської міської ради в оренду земельні ділянки загальною площею 2,3420 га за адресою: м. Одеса, Люстдорфська дорога ріг вул. Маршала Малиновського у мкр. "Д" житлового району "Ближні млини" для подальшого проектування та будівництва громадсько-житлового комплексу з підземним паркінгом.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 04.06.2015 по справі № 1570/7901/08 визнано протиправним та скасовано рішення Одеської міської ради № 2271 від 22.01.2008 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок та надання управлінню капітального будівництва Одеської міської ради в оренду земельних ділянок, загальною площею 2,3420 га., за адресою: Одеса, Люстдорфська дорога ріг вул. Маршала Малиновського у мкр. "Д" житлового району "Ближні млини" для подальшого проектування та будівництва громадсько-житлового комплексу з підземним паркінгом".
Вирішуючи спір, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач звернувся до суду із аналогічними позовними вимогами до двох суб`єктів владних повноважень, які є окремими юридичними особами і здійснюють відповідно до законодавства закріплені за кожним окремо повноваження та, відповідно, не можуть відповідати одночасно за такими позовними вимогами, при цьому саме до компетенції Управління капітального будівництва Одеської міської ради належать повноваження виконавчих органів ради у сфері капітального будівництва, житлової політики, залучення інвестицій у будівництво.
Скасовуючи таке рішення суду першої інстанції колегія суддів апеляційного суду виходила з того, що позовні вимоги були сформульовані таким чином, що позивачем оскаржується саме протиправна бездіяльність щодо невідселення мешканців плями забудови, невикупу нерухомого майна, які відносяться до компетенції Управління капітального будівництва Одеської міської ради, проте безпосередньо бездіяльність відповідачів з приводу нездійснення організаційних та контрольних дій відносно Управління капітального будівництва Одеської міської ради в якості предмета позовних вимог не виступає. Суд зазначав, що позивач помилково ототожнює предмет адміністративного позову та його підстави.
При цьому судом вказано, що позовні вимоги щодо визнання протиправною бездіяльності щодо нездійснення належного контролю за дотриманням договірних зобов`язань за договором забудовниками також можуть бути заявлені виключно до Управління капітального будівництва Одеської міської ради, оскільки інвестиційно-підрядний договір від 06.08.2003 року був укладений між Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ "Златоград", водночас Одеська міська рада та Виконавчий комітет Одеської міської ради взагалі не були сторонами вищевказаного договору.
Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями статті 140 Основного Закону місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування закріплено у Законі № 280/97-ВР.
Відповідно до положень статті 1 Закону № 280/97-ВР районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст; виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.