ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 січня 2023 року
м. Київ
справа №640/14816/20
адміністративне провадження №К/9901/44098/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Фермерського господарства "Золоте Руно Д" до Державної служби геології та надр України, треті особи: Міністерство енергетики України, Чернівецька обласна рада, за участю заступника Генерального прокурора, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою Фермерського господарства "Золоте Руно Д" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Вівдиченко Т.Р., Коротких А.Ю., Чаку Є.В. від 07.10.2021,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2020 року Фермерське господарство "Золоте Руно Д" (далі також ФГ "Золоте Руно Д", Господарство, позивач) звернулося з позовом до Державної служби геології та надр України (далі також Держгеонадра, відповідач), треті особи: Міністерство енергетики України (далі також Міненергетики), Чернівецька обласна рада (далі також Облрада), за участю заступника Генерального прокурора, у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України "Про прийняте рішення про відмову в наданні спеціальних дозволів на користування надрами" від 13.03.2020 №92 в частині відмови ФГ "Золоте Руно Д" у наданні спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування пісків та гравійно-піщаної породи на Онутському родовищі, яке розташоване в Заставнівському районі Чернівецької області (далі також спірний, оскаржуваний наказ);
- зобов`язати Державну службу геології та надр України надати ФГ "Золоте Руно Д" без проведення аукціону спеціальний дозвіл на користування надрами, строком на 20 років, з метою видобування пісків та піщано-гравійних сумішей на Онутівському родовищі в Заставнівському районі Чернівецької області, загальною площею 75,1 га, відповідно до поданої ФГ "Золоте Руно Д" заяви на отримання спеціального дозволу на користування надрами від 28.08.2019 р. за вихідним №28/08, зареєстрованої в ДСГНУ 30.08.2019 р. за вхідним № 17252/02/12-19, у відповідності до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 р. № 615 в редакції від 16.08.2019 р.
2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що оскаржуваний наказ, на думку Господарства, виданий з застосуванням норм права, які не підлягали застосуванню у процесі вирішення питання про надання спеціального дозволу на користування надрами ФГ "Золоте Руно Д".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.04.2021 позов задоволено, а саме:
визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України "Про прийняте рішення про відмову в наданні спеціальних дозволів на користування надрами" від 13.03.2020 №92, в частині відмови Фермерському господарству "Золоте Руно Д" у наданні спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування пісків та гравійно-піщаної породи на Онутському родовищі, яке розташоване в Заставнівському районі Чернівецької області.
зобов`язано Державну службу геології та надр України (адреса: 03680, м. Київ, вул. Антона Цедіка, буд. 16, ідентифікаційний код - 37536031) надати Фермерському господарству "Золоте Руно Д" (адреса: 59420, Чернівецька область, Заставнівський район, село Веренчанка, вул. Сагайдачного, буд. 2, ідентифікаційний код - 35039843) без проведення аукціону спеціальний дозвіл на користування надрами, строком на 20 років, з метою видобування пісків та піщано-гравійних сумішей на Онутівському родовищі в Заставнівському районі Чернівецької області, загальною площею 75,1 га, відповідно до поданої Фермерським господарством "Золоте Руно Д" заяви на отримання спеціального дозволу на користування надрами від 28.08.2019 за вихідним №28/08, зареєстрованої в Державній службі геології та надр України 30.08.2019 за вхідним №17252/02/12-19, у відповідності до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 в редакції від 16.08.2019.
4. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що Держгеонадра не дотримала встановлених Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами строків для прийняття рішення за наслідками поданої позивачем заяви про отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону.
5. Суд першої інстанції підкреслював, що станом на момент прийняття відповідачем спірного наказу редакція Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами була змінена відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 19.02.2020 №124. Відповідно до нової редакції вищевказаного Порядку, яка набрала чинності 25.02.2020, його пункт 8 встановлював інші підстави для отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, аніж ті, які були визначені законом станом на момент звернення Господарства за дозволом.
6. Враховуючи закріплений у Конституції України принцип дії законів у часі та беручи до уваги вищевикладені обставини справи, суд першої інстанції дійшов висновку, що Держгеонадра протиправно, посилаючись на нову редакцію нормативно-правового акту, необґрунтовано та поза межами строку, визначеного законом, відмовило ФГ "Золоте Руно Д" у наданні спеціального дозволу на користування надрами.
7. Окрім цього, суд першої інстанції, посилаючись на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 12.12.2019 у справі №826/16535/17, закцентував увагу на тому, що суб`єкт владних повноважень, на переконання суду, при прийнятті спірного наказу, мав керуватись законодавством, чинним на час виникнення спірних правовідносин, а саме - на момент звернення позивача з заявою про отримання спеціального дозволу.
8. При цьому, суд першої інстанції установив, що будь-яких належних та допустимих доказів, які б спростовували твердження позивача про недотримання ним процедури визначеної Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами та недостатність документів та матеріалів, поданих разом з заявою для отримання спеціального дозволу, відповідачем не надано.
9. З цих підстав, а також з огляду на необхідність ефективного захисту порушених прав позивача, суд першої інстанції констатував наявність підстав для задоволення позову в повному обсязі.
10. Суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові погодився з позицією суду першої інстанції в частині підходу до застосування закону в часі й також зауважив, що відповідач повинен був керуватись законом, який був чинний станом на момент подання Господарством заяви про отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону.
11. Однак, апеляційний суд не погодився з висновками судів попередніх інстанцій про те, що відповідач не надав будь-яких належних та допустимих доказів на спростовування твердження позивача про недотримання ним встановленої законом процедури та недостатність документів і матеріалів, поданих разом з заявою для отримання спеціального дозволу.
12. З цього приводу колегія суддів апеляційного суду зауважила, що відповідно до встановлених у справі обставин позивач звертався до відповідача з заявою відповідно до підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами для отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону у разі видобування корисних копалин - якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку.
13. Проте, суд апеляційної інстанції, дослідивши наявні у справі докази, дійшов висновку про те, що Господарство, здійснюючи за власні кошти апробацію запасів корисних копалин Онутського родовища пісків і піщано-гравійної суміші, яке розташоване в Заставнівському районі Чернівецької області, не провело підрахунок запасів корисних копалин.
14. У постанові апеляційного суду відзначено, що наявний у справі Протокол ДКЗ не може розцінюватися як підрахунок запасів корисних копалин, оскільки, відповідно до його змісту, Колегія ДКЗ постановила апробувати балансові запаси пісків і піщано-гравійної суміші Онутського родовища.
15. Враховуючи вищезазначене, колегія суддів дійшла висновку про те, що позивач, звертаючись до Державної служби геології та надр України із заявою від на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, не дотримав вимог Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлених для отримання дозволу без проведення аукціону, а тому, на думку апеляційного суду, судом першої інстанції було безпідставно задоволено позовні вимоги.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
16. Не погоджуючись із вищевказаною постановою, позивач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 28.08.2019 ФГ "Золоте Руно Д" звернулось до Державної служби геології та надр України з заявою №28/8 на отримання спеціального дозволу на користування надрами Онутського родовища пісків і піщано-гравійної суміші, яке розташоване в Заставнівському районі Чернівецької області, строком на 20 років, без проведення аукціону, відповідно до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.
18. До поданої заяви ФГ "Золоте Руно Д" було надано:
- довіреність №124 від 27.08.2019;
- витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань;
- пояснювальну записку;
- копію Протоколу №4816 від 25.06.2019 Державної комісії України по запасах корисних копалин;
- каталог географічних координат кутових точок ділянки надр із зазначенням їх площі;
- оглядову карту масштабу 1:200 000;
- ситуаційний план масштабу 1:25 000;
- план підрахунку запасів масштабу 1:1000;
- розрізи по лініях І-І, ІІ-ІІ, ІІІ-ІІІ масштабу 1:1000;
- програму робіт із введення родовища в експлуатацію;
- копію повідомлення про планову діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля (діяльність з видобування корисних копалин на Онутському родовищі пісків і піщано-гравійних сумішей у Заставнівському районі Чернівецької області);
- знімки екрану (скріншот) з єдиного реєстру ОВД.
19. Заява ФГ "Золоте Руно Д" на отримання спеціального дозволу на користування надрами надійшла до Держгеонадра 30.08.2019 та була зареєстрована за вхідним номером №17252/02/12-19.
20. Листом від 30.08.2019 вих. №1786901/12-19 Держгеонадра звернулась до Міністерства екології та природних ресурсів України та просила надати пропозиції щодо надання спецдозволу ФГ "Золоте Руно Д" відповідно поданої ним заяви або надати зауваження у визначений Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами строк.
21. Крім того, листом від 30.08.2019 №17869/01/12-19 Держгеонадра звернулась до Чернівецької обласної ради з проханням розглянути на найближчій сесії питання про надання погодження щодо отримання ФГ "Золоте Руно Д" спеціального дозволу на користування надрами.
22. Листом від 20.09.2019 №5/1-11/10197-19 Міністерство екології та природних ресурсів України повідомило Держгеонадра, що відповідно до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами ним вже було надано пропозицію щодо отримання спеціального дозволу ФГ "Золоте Руно Д" з метою видобування піщано-гравійної суміші, пісків Онутського родовища Чернівецької області листом Мінприроди від 23.01.2019 №5/4-11/864-19.
23. Також, зазначеним листом Міністерство екології та природних ресурсів України, відповідно до пункту 25 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами внесло пропозицію щодо надання спеціального дозволу ФГ "Золоте Руно Д" з метою видобування піщано-гравійної суміші, пісків Онутського родовища Чернівецької області за умови дотримання вимог природоохоронного та земельного законодавства та проведення процедури оцінки впливу на довкілля.
24. Листом від 25.09.2019 №01-06/09-697 Чернівецька обласна рада повідомила про погодження на отримання ФГ "Золоте Руно Д" спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування піску кварцового та піщано-гравійної суміші Онутського родовища, що знаходиться у Заставнівському районі Чернівецької області та надала рішення Чернівецької обласної ради №177-33/19.
25. Наказом Державної служби геології та надр України від 13.03.2020 №92 у зв`язку з невідповідністю документів, поданих ФГ "Золоте Руно Д", вимогам пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, підпункт 1 якої викладено в новій редакції, позивачу було відмовлено в наданні спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, про що листом від 23.03.2020 №4810/01/11-20 було повідомлено ФГ "Золоте Руно Д" та повернуто заяву з доданими до неї документами.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
26. Підставами касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 1 частини четвертої та підпункти "а", "в" пункту 3 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Вказані підстави мотивує тим, що судом апеляційної інстанції не враховано висновки Верховного Суду, викладені у справах №818/600/17, №826/1236/17, №826/15869/17, №826/7627/18.
27. Скаржник зазначає, що вирішення цієї справи матиме винятковий інтерес для ФГ "Золоте Руно Д", оскільки єдиними зареєстрованими видами діяльності є ті, що стосуються видобувної діяльності. Тому прийняття апеляційним судом рішення у цій справі ставить в безпосередню залежність можливість здійснення ФГ "Золоте Руно Д" господарської діяльності, для якої це підприємство було створене.
28. Окрім того, як на підставу касаційного оскарження, скаржник посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, а саме - статті 295, частини п`ятої статті 296, частини другої статті 298 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки апеляційне провадження відкрито з пропуском строку на апеляційне оскарження. Зазначає, що апелянтом не було додано до апеляційної скарги примірників апеляційної скарги для направлення їх іншим учасникам справи, окрім позивача.
29. Також зазначає, що судом апеляційної інстанції неправомірно залучено до участі прокурора на стороні відповідача, що не узгоджується із висновками Верховного Суду, викладеними у справах №320/1419/19, №806/1000/17, №826/13768/16.
30. Господарство також вказує, що касаційна скарга стосується питання права, яка має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, оскільки твердження суду апеляційної інстанції про те, що лише видача спеціальних дозволів на використання надр через аукціон не відповідатиме суспільним інтересам в розумінні статті 13 Конституції України та передбаченому пунктом 7 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України принципу прийняття рішення суб`єктом владних повноважень як рівність перед законом та запобігання всім формам дискримінації, - ставить під сумнів усі незакінчені процедури отримання спеціальних дозволів на користування надрами на підставі апробації, початі в період дії відповідної редакції підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, яка законодавчо закріплювала таку можливість.
31. У відзиві на касаційну скаргу Офіс генерального прокурора вказує на законність та обґрунтованість оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції, вважає, що апеляційний перегляд справи здійснено за правильного застосування норм матеріального та дотриманням вимог норм процесуального права.
32. Прокуратура наполягає на правильності висновків суду апеляційної інстанції щодо відсутності у позивача права на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, оскільки як вбачається з матеріалів справи, ФГ "Золоте Руно Д" не здійснювало геологічного вивчення ділянки надр, а за договором купівлі-продажу від 08.06.2018 №68/11 придбало право на користування вже існуючої геологічної інформації, а зі змісту протоколу ДКЗ України від 25.06.2019 №4816 установлено, що у 2019 році Онутське родовище не розроблялося, а було використано матеріали раніше проведених геологорозвідувальних робіт (1971 - 1972 роки, 1974 - 1976 роки, 1984 - 1985 роки).
33. Таким чином, на думку прокурора, переданий на затвердження до ДКЗ підрахунок запасів корисних копалин не був розроблений позивачем при геологічному вивченні ділянки надр. Він виготовлений лише на основі раніше встановлених геологічних даних, а тому з наведеного констатується, що ФГ "Золоте Руно Д" не проводило геологічного вивчення ділянки надр та підрахунку запасів корисних копалин з подальшим затвердженням ДКЗ, а придбало та використало для цього геологічну інформацію 1970-1980 років.
34. Зазначені обставини, на переконання Офісу генерального прокурора, однозначно свідчать про відсутність у цьому випадку виключних обставин, які б надавали позивачу право на отримання в користування родовища піску на пільгових умовах і така позиція узгоджується з висновками Верховного Суду, наведеними у справі №826/7696/18.
35. Відзив на касаційну скаргу містить аргументи й стосовно незгоди з доводами скаржника про відсутність підстав для вступу прокурора у цю справу.
36. Щодо таких мотивів касаційної скарги у відзиві на неї відзначається, що Держгеонадра у межах цього судового провадження не вчиняють достатніх дій для належного захисту інтересів держави, зокрема, не надали доказів на спростування наведених позивачем підстав позову і жодного разу не з`явились у судові засідання суду апеляційної інстанції, не надали аргументованих пояснень по суті спору з запереченням проти позиції Господарства.
37. Офісом Генерального прокурора наголошено, що спір, що виник між позивачем та відповідачем, стосується права на користування надрами, а саме - видобування корисної копалини загальнодержавного значення - піску з Онутського родовища у Чернівецькій області в обхід процедури аукціону, а тому він зачіпає інтереси держави.
38. За доводами прокурора, держава вбачає в зазначеному спорі майновий інтерес, оскільки право на користування надрами можливе за наявності спеціальних дозволів, а видача таких дозволів через аукціон передбачає проведення процедур, які гарантують отримання від учасників аукціону найкращих умов, зокрема щодо ціни дозволу. У разі ж проведення аукціону з продажу спеціального дозволу на користування надрами Онутського родовища переможцем електронних торгів визнається той, хто сплатить за нього найбільш економічно вигідну ціну, у результаті чого отримає право на видобування корисних копалин. Саме тому видача спеціальних дозволів на видобування корисної копалини загальнодержавного значення має відбуватися із неухильним дотриманням процедури, визначено законом.
39. Офіс генерального прокурора також підкреслює, що надра є об`єктом права власності Українського народу, умови їх використання без проведення аукціону є особливо суворими та, як виняток, застосовуються до суб`єкта, який забезпечив безумовне дотримання всіх вимог законодавства у сфері надрокористування для отримання спеціального дозволу на їх видобування. Лише зазначене у сукупності дає пільгове право на особливі умови використання надр як національного багатства, а органи державної влади та органи місцевого самоврядування, реалізуючи права власника від імені народу, в тому числі тоді, коли приймають рішення про надання права на користування надрами, становлять "суспільний", "публічний" інтерес.
40. Також у відзиві зауважується, що суд апеляційної інстанції надав належну оцінку вищезгаданим доводам прокурора щодо вступу у цю справу, а касаційна скарга висновків апеляційного суду з цього питання не спростовує. При цьому, прокурором зазначено, що під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження (пункт 2 частини шостої статті 23 Закону України "Про прокуратуру"). Можливість вступу у справу прокурора на підставі його повідомлення була підтверджена й Великою Палатою Верховного Суду, яка на стадії касаційного розгляду допустила Генеральну прокуратуру України до участі у справі №826/20221/16, про що зазначено в ухвалах від 23.12.2019, 16.03.2020 та постанові суду від 15.06.2020 у вказаній справі.
41. Зважаючи на викладене, прокурор вважає безпідставними доводи касаційної скарги про те, що Шостий апеляційний адміністративний суд з порушенням норм процесуального та матеріального права залучив прокурора до участі у справі на стадії апеляційного розгляду.
42. На думку Офісу генерального прокурора не заслуговують на увагу й посилання позивача на ухвалу Верховного Суду від 20.01.2021 у справі №320/1419/19, якою відмовлено у задоволенні заяви першого заступника Генерального прокурора про вступ у справу №320/1419/19, оскільки правовідносини, які виникли у цій справі не є подібними відносно справи №640/14816/20, яка розглядається.
43. Посилаючись на вищевикладені аргументи, Офіс генерального прокурора просить у задоволенні касаційної скарги Господарства відмовити, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - залишити без змін.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
44. Станом на момент видання відповідачем оскаржуваного Господарством наказу діяло таке правове регулювання спірних правовідносин.
45. Частинами першою, другою статті 13 Конституції України встановлено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Кожний громадянин має право користуватися природними об`єктами права власності народу відповідно до закону.
46. Із такими приписами Основного Закону України кореспондуються положення частини першої статті 4 Кодексу України про надра, згідно з якими надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради.
47. Статтею 14 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування для:
геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення;
видобування корисних копалин;
будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод;
створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.);
виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції;
геологічного вивчення бурштиноносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням бурштину (промисловою розробкою родовищ).
48. Відповідно до частини першої статті 19 Кодексу України про надра вони надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
49. Надання надр для геологічного вивчення регламентовано статтею 20 цього ж Кодексу, згідно з якою для геологічного вивчення, в тому числі для дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, надра надаються у користування без надання гірничого відводу після одержання спеціального дозволу на геологічне вивчення надр.
Дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення здійснюється з метою уточнення їх окремих гірничо-геологічних та інших параметрів, вибору раціональних методів видобування мінеральної сировини на підставі проекту цих робіт, погодженого з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці. Видобуті під час дослідно-промислової розробки корисні копалини підлягають реалізації у загальному порядку.