ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 січня 2023 року
м. Київ
справа №160/7600/20
адміністративне провадження № К/9901/22216/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Червоногригорівської селищної ради до Нікопольської міської ради, третя особа - Нікопольська районна державна адміністрація, про визнання протиправним та нечинним рішення, про визнання протиправним та скасування рішення в частині, за касаційною скаргою Нікопольської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Верба І.О. від 16.11.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Чепурнова Д.В., Мельника В.В., Сафронової С.В. від 18.05.2021,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2020 року Червоногригорівська селищна рада (далі також позивач) звернулася з позовом до Нікопольської міської ради (далі також відповідач), третя особа - Нікопольська районна державна адміністрація, у якому просила визнати протиправним та нечинним рішення Нікопольської міської ради №125-41/VI від 31.01.2014 "Про затвердження містобудівної документації м. Нікополя" (далі також спірне, оскаржуване рішення).
2. У позовній заяві Червоногригорівська селищна рада посилалася на порушення процедури прийняття оскарженого рішення, оскільки, на її думку, таке було прийнято на позачерговій сесії ради, в той час як закон передбачає прийняття таких рішень на чергових сесіях (стаття 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
3. Позивач наводив аргументи і про те. що всупереч вимогам вказаної вище статті відповідачем при прийнятті оскарженого рішення не було узгоджено його проекту з органом місцевого самоврядування, що представляє інтереси суміжних територіальних громад, зокрема із Чкаловською сільською радою.
4. В обґрунтуванні позову також зазначалось, що при прийнятті оскарженого рішення в порушення вимог статей 28, 29 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" у редакції, чинній станом на дату прийняття рішення, не отримано позитивного висновку державної екологічної експертизи, яка є обов`язковою відповідно до пункту другого частини першої статті 14 Закону України "Про екологічну експертизу", який діяв на дату прийняття рішення.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.11.2020, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18.05.2021, позов задоволено повністю
6. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що селищна рада, яка представляє територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, є особою, яка має зацікавленість, і у такому випадку норми міжнародного права гарантують забезпечення державою право на доступ до суду з питань, що стосуються навколишнього природного середовища.
7. Суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях також зауважили, що після погодження із усіма заінтересованими органами та особами, у тому числі усіма суміжними територіальними громадами, проект мав бути переданий у встановленому законом порядку для проведення державної екологічної експертизи, яка, однак, проведена не була, а результат заключної стадії експертизи - висновок екологічної експертизи не був підготовлений.
8. За таких обставин суди визнали протиправним затвердження відповідачем оскаржуваного рішення без дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища.
9. При цьому, суди попередніх інстанцій зауважили, що як встановлено судовим розглядом справи текстові матеріали Проекту спірного рішення не містять матеріали розгляду пропозицій громадськості, а історико-архітектурний опорний план розробляється у складі генерального плану населеного пункту та також потребує проведення державної екологічної експертизи у складі такого Проекту, чого зроблено також не було.
10. Порушенням встановленого законом порядку прийняття оскаржуваного рішення суди попередніх інстанцій визнали й те, що прийняття його міською радою на позачергової сесії законодавством не передбачено і не підтверджено включення до порядку денного такої сесії міської ради питання щодо прийняття спірного рішення.
11. У якості одного з аргументів, яким суди попередніх інстанцій обґрунтували протиправність спірного рішення, також наводились мотиви про те, що затвердженій цим рішенням містобудівній документації неврегульованим залишилось питання планування територій у приміських зонах в частині щодо узгодження проекту із Чкаловською сільською радою.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
12. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, Нікопольська міська рада подала касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 26.05.2012 Головне управління будівництва та архітектури Дніпропетровської обласної державної адміністрації за вих. № 874/0/183-12 направило виконавчому комітету Нікопольської міської ради пропозиції щодо забезпечення державних інтересів при розробленні генерального плату міста Нікополь, враховуючи, що місто Нікополь віднесено до потужної промислової зони урбанізації з критичним рівнем виробничо-промислового освоєння, схемою планування території області рекомендовано обмеження розвитку ресурсних (особливо екологічно небезпечних) виробництв із стабілізацію антропогенних навантажень на ділянки території, що знаходяться у найбільш складних екологічних умовах, подальшого першочергового проведення комплексних природоохоронних заходів. З метою вирішення проблеми охорони навколишнього природного середовища проектом генерального плану міста врахувати рішення схеми щодо розміщення сміттєпереробного заводу.
14. 15.11.2012 в газеті "Нікопольська правда" опубліковано повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації "Проект внесення змін до генерального плану м. Нікополя", у якому, зокрема, зазначено:
- проект складається із текстових та графічних матеріалів відповідно ДБН Б.1.1-15.2012:
- графічні матеріали: план сучасного використання території; основне креслення (проектний план); схема планувальних обмежень; історико-архітектурний опорний план; інші креслення;
- текстові матеріали: пояснювальна записка (книга);
- з проектом генплану можна ознайомитися до 15.12.2012 (приміщення управління містобудування та архітектури);
- громадські слухання з обговорення проекту генплану відбудуться 04.12.2012 в 14:00.
15. 27.11.2012 Державне управління охорони навколишнього природного середовища в Дніпропетровській області листом №7/13/0218-5664 повідомило про те, що в цілому "Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополя" відповідає вимогам природоохоронного законодавства, державним нормативним документам в сфері охорони навколишнього природного середовища та ефективного ресурсокористування, за умови коригування зауважень та внесення пропозицій до проектних матеріалів.
16. 04.12.2012 складено протокол проведення громадських слухань "Проект внесення змін до генерального плану м. Нікополя".
17. 25.12.2012 проведено спільне засідання керівників Нікопольського району та м. Нікополя з питання визначення та погодження території міста та району в Проекті внесення змін до генерального платну м. Нікополя, на якому поставлено питання про необхідність погодження матеріалів проекту з органами місцевого самоврядування, які представляють інтереси суміжних територіальних громад.
18. 19.03.2013 міському голові направлено відповіді на звернення та пропозиції, які були висловлені в результаті громадських слухань.
19. 20.03.2013 виконавчий комітет Нікопольської міської ради направив голові Придніпровської сільської ради та голові Менжинської сільської ради схему Проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополя з новими та існуючими межами міста для погодження проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополя.
20. 27.03.2013 наказом Міністерства культури України № 228 затверджено "Історико-архітектурний опорний план, межі і режими використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Нікополь Дніпропетровської області".
21. 05.04.2013 у газеті "Південна зоря" №40-41 (7212) опубліковано резолюцію громадських слухань "Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополя" від 04.12.2012, згідно із якою за підсумками громадського обговорення вирішили: замовнику проекту спільно з розробником проекту врахувати пропозиції громадськості які відповідають законодавчим та нормативно-правовим актам, державним будівельним нормам та правилам; спільні рішення оприлюднити на веб-сайті та в газеті; рекомендувати проект для проведення експертизи.
22. Менжинською сільською радою Нікопольського району Дніпропетровської області 14.05.2013 прийнято рішення №331-30/VІ, яким погоджено "Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області". Вказане рішення в подальшому скасовано рішенням Менжинської сільської ради від 05.04.2016 №66-8/VІІ, яке у свою чергу скасовано в судовому порядку постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15.05.2018 у справі №182/2428/16-а, залишеною без змін постановою суду касаційної інстанції від 24.07.2019.
23. Рішенням Придніпровської селищної ради від 16.05.2013 №332-40/VІ узгоджено наданий виконавчим комітетом Нікопольської міської ради Проект внесення змін до генерального плату м. Нікополя. Вказане рішення в подальшому скасовано рішенням Придніпровської сільської ради від 08.04.2016 №59-7/VІІ, яке оскаржено у судовому порядку у справі №182/2430/16-а та скасовано рішенням суду від 09.09.2020 (набрало законної сили 16.10.2020, ЄДРСР №91542559).
24. Включення до меж міста Нікополь територій суміжних громад наведено на схемі.
25. 13.12.2013 ДП "Укрдержбудекспертиза" затверджено експертний звіт №00-0355-13/МД щодо розгляду містобудівної документації "Проект внесення змін до генерального плану м. Нікополь Дніпропетровської області", додатком до якого визначено:
- проект внесення змін до генерального плану виконаний на основі діючого генерального плану м. Нікополь, розробленого у 1984 році інститутом "Горстройпроект"", м. Харків з урахуванням рішень "Схеми планування території Дніпропетровської області" (ДП УДНДІПМ "Діпромісто" ім. Ю.М. Білоконя, 2009), "Стратегічного плану економічного розвитку м. Нікополь" та інших проектів і програм, наданих управлінням архітектури та містобудування Нікопольської міської ради, іншими службами міста та області;
- науково-дослідним інститутом пам`яткоохоронних досліджень розроблений історико-архітектурний опорний план;
- згідно довідки міського відділу Держкомзему межа м. Нікополь офіційно не встановлена;
- найбільше підприємство Нікополя - ВАТ "Нікопольський завод феросплавів", розташоване на півночі міста в 2,5 кілометрах від житлової забудови. Ці ж підприємства є й основними забруднювачами атмосферного повітря;
- промислова зона Нікополя склалася переважно вздовж залізниці та під`їзних залізничних колій. Найбільша її ділянка - група підприємств "Південно-трубного заводу". Окремі дрібні підприємства розташовані в селищній забудові і потребують виносу з планувальних та санітарно-гігієнічних міркувань;
- природоохоронні території представлені системою прибережно-захисних смуг Каховського водосховища та ставків. Екологічна мережа міста утворена системою зелених насаджень загального користування, міськими лісами, акваторіями та прибережними захисними смугами водних об`єктів.
- проектом внесення змін до генерального плану передбачене збільшення площі всіх функціональних зон за рахунок переважно незабудованих територій в межах міста і земель суміжних Менжинської (126,8 га) і Придніпровської (441,2 га) сільських рад, більш ефективне використання територій в існуючих межах міста. Згідно пропозицій, проектна площа м. Нікополь зросте з 5361,7 га до 5929,7 га;
- територіальний розвиток міста передбачений для розміщення майданчиків нового житлового будівництва, резервування ділянок для підприємств, що підлягають виносу і нових виробництв в галузях промисловості й переробки сільськогосподарської продукції, розширення міського кладовища, розміщення регіонального сміттєпереробного підприємства та інших комунальних потреб;
26. У проекті внесення змін до генерального плану передбачений ряд заходів охорони та оздоровлення навколишнього середовища:
територіально-планувальна організація міста з урахуванням діючих планувальних обмежень; організація санітарно-захисних зон від промислових підприємств, об`єктів транспорту та комунальних об`єктів; закриття кладовищ, що вичерпали свій територіальний ресурс;
реабілітація міської території за рахунок винесення частини шкідливих підприємств з екологічним впливом за межі селищної зони, зокрема ЗАТ "Нікопольський ливарний завод", ЗАТ "Енергетик НКЗ", ВАТ "Нікопольський завод трубопровідної арматури", нафтобазу ВАТ "Дніпронафтопродукт" та інші;
розширення мережі зелених насаджень загального користування та спеціального призначення, інтенсивне озеленення та упорядкування санітарно-захисних зон;
подальша розробка проектів водоохоронних та прибережних захисних смуг Каховського водосховища;
вдосконалення системи санітарного очищення, включаючи рекультивацію території полігону твердих побутових відходів (ТПВ) СД-28 та будівництво на кінець
розрахункового строку регіонального підприємства промислової переробки ТПВ продуктивністю 42,00 тис.т/рік.
27. Розпорядженням Нікопольського міського голови №17-р від 27.01.2014 "Про скликання 41-ї (позачергової) сесії міської ради VI скликання" скликано сорок першу позачергову сесію міської ради 31.01.2014, винесено на розгляд сесії такі питання:
- про Програму соціально-економічного та культурного розвитку міста Нікополя на 2014 рік;
- про бюджет міста на 2014 рік;
- про урегулювання земельних відносин;
- про затвердження змін №1 до Статуту Комунального ясел-садка №48 Дитячого психолого-лікувального-оздоровчого центру;
- різне.
28. 31.01.2014 Нікопольською міською радою прийнято оскаржуване рішення "Про затвердження містобудівної документації м. Нікополя" №125-41/VI, яким міська рада від імені та в інтересах територіальної громади, з метою обґрунтування довгострокової стратегії планування, забудови та іншого використання території міста Нікополя, розглянувши містобудівну документацію "Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області", розроблену ДП Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" ім. Ю.М. Білоконя, та "Історико-архітектурний опорний план, межі і режими використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Нікополь Дніпропетровської області", розроблену Науково-дослідним інститутом пам`яткоохоронних досліджень і затверджену Наказом Міністерства культури від 27.03.2013 №228, враховуючи позитивний експертний звіт ДП "Укрдержбудекспертиза" від 13.12.2013 №00-0355-13/МД щодо розгляду містобудівної документації "Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області", керуючись статтями 8, 16, 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статтею 12 Закону України "Про основи містобудування", статтею 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", вирішила:
- затвердити містобудівну документацію "Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області" з розрахунковим періодом до 2036 року, заходи з реалізації генерального плану з внесеними змінами та зміни меж міста;
- затвердити містобудівну документацію "Історико-архітектурний опорний план, межі і режими використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Нікополь Дніпропетровської області";
- зобов`язати структурні підрозділи виконавчого комітету Нікопольської міської ради, підприємства, їх об`єднання, установи та організації, незалежно від форм власності, які здійснюють проектування, роботи з будівництва, реконструкції, реставрації та капітального ремонту, здійснюють окремі види господарської діяльності у будівництві та землекористування, дотримуватись положень генерального плану міста Нікополя з внесеними змінами згідно діючого законодавства України;
- контроль за виконанням цього рішення покласти на постійну комісію міської ради з питань містобудування, землекористування і охорони навколишнього середовища.
29. Рішення Нікопольської міської ради "Про затвердження містобудівної документації м. Нікополя" від 31.01.2014 №125-41/VI розміщено на веб-сайті міської ради.
30. Затверджений Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області складається із пояснювальної записки (1 том) та графічних матеріалів (11 креслень).
31. У пояснювальній записці до Проекту внесення змін до генерального плану, зокрема, зазначено:
- Передмова:
Проект внесення змін до генерального плану м. Нікополь розроблений на опорному плані та вихідній інформації за станом на 01.01.2012;
затверджений у чинному порядку проект є обов`язковим документом для всіх організацій та установ, які здійснюють будівництво на території міста;
- розділ І "Коротка характеристика сучасного стану міста та аналіз реалізації генерального плану":
- розділ І підрозділ 1 "Місто Нікополь в генеральній схемі планування території України":
- територія Нікопольської міської ради межує з Менжинською, Придніпровською та Чкалівською сільськими радами Нікопольського району.
- розділ І підрозділ 3 "Аналіз реалізації рішень генерального плану":
генеральний план міста Нікополь розроблений у 1981 році Харківським державним проектним інститутом "Укрміськбудпроект" на розрахунковий строк 25-30 років з виділенням І черги будівництва до 1990 року;
- розділ ІV "Архітектурно-планувальні рішення":
- розділ ІV підрозділ 1 "Існуючий стан планування та забудови міста":
- задачі проекту: необхідно передбачити територіальний розвиток міста для розміщення регіонального сміттєпереробного підприємства, резервування ділянок для підприємств міста, що підлягають виносу і нових виробництв в галузях промисловості і переробки сільськогосподарської продукції, розширення міського кладовища та інших комунальних потреб;
- розділ ІV підрозділ 2 "Архітектурно-планувальна організація території":
проектом внесення змін до генерального плану передбачене збільшення площі всіх перелічених функціональних зон за рахунок переважно незабудованих територій в межах міста і земель суміжних Менжинської (238,2 га) і Придніпровської (982,6 га) сільських рад;
згідно з рішеннями "Схеми планування території Дніпропетровської області" на базі існуючого полігону ТПВ намічене розміщення регіонального сміттєпереробного заводу і, згідно завдання, включення його території в проектну межу міста;
у перспективі, також згідно зі "Схемою планування території Дніпропетровської області", передбачене будівництво мостового переходу через Каховське водосховище у створі Марганець - Енергодар та очікується інтенсифікація руху по північній об`їзній дорозі і, як наслідок, підвищення ефективності використання прилеглих до неї ділянок з розміщенням об`єктів складського господарства, технічного автосервісу і переробних підприємств;
таким чином, резервування для промислової зони територій в районі об`їзної дороги і включення їх в межі міста сприятиме урізноманітненню і розвитку галузей господарського комплексу міста;
- розділ ІV підрозділ 3 "Охорона культурної спадщини":
необхідно розробити два види науково-проектної документації: історико-архітектурний опорний план, межі історичних ареалів міста; зони охорони пам`яток архітектури та містобудування. Ці роботи не є розділами генерального плану, а окремими видами робіт і виконуються спеціалізованими інститутами за окремим договором на замовлення виконавчого комітету міської ради (т.2 а.с.121);
- розділ ІV підрозділ 5 "Міські кладовища":
відповідно нормативу ДБН 360-92** (0,24 га кладовищ традиційного захоронення на 1000 жителів) для населення міста на розрахунковий строк 130,0 тисяч осіб) потреба в кладовищах складає 31,2 га;
з метою надання кладовищу в перспективі більш компактного і зручного в обслуговуванні вигляду пропонується резервування ділянки біля 15,0 га з західного боку АДРЕСА_1 за рахунок земель Менжинської сільської ради, що повністю задовольнить потребу в кладовищах на розрахунковий строк;
ділянка розташована в санітарно-захисній зоні від феросплавного заводу на нормативній відстані (більше 300 м) від житлових будинків с. Менжинське;
- розділ ІV підрозділ 7 "Існуюче та проектне використання території":
проектом внесення змін до генерального плату передбачено збільшення території міста на 568 га за рахунок земель суміжних Менжинської (126,8 га) і Придніпровської (441,2 га) сільських рад, зокрема, території Придніпровської селищної ради, що приєднується до міста: садові товариства 70,5 га, існуючі промислові, комунально-складські та сільськогосподарські підприємства 41,4 га, кладовища (існуючі) 24,2 га, кладовища (проектні та відвід) 23 га, дороги, вулиці, проїзди 54,7 га, зелені насадження спецпризначення 115,2 га, сільськогосподарські землі 112,2 га, разом 441,2 га;
таким чином, проектна площа м. Нікополь на розрахунковий строк збільшиться на 9,6% і складе біля 5929,7 га. Площа земель, які включаються в межі Нікополя та її розподілення за функціональним призначенням на розрахунковий строк, потребують уточнення під час проведення додаткових робіт (встановлення в натурі межі міста та ін.);
- розділ VІ "Заходи з охорони навколишнього природнього середовища":
- розділ VІ підрозділ 1 "Еколого-містобудівне обґрунтування" (стан навколишнього середовища):
інформація щодо стану навколишнього середовища показані на "Схемі планувальних обмежень", масштабу 1:5000. На схемі санітарно-захисні зони підприємств і об`єктів І-ІІІ класу шкідливості побудовані з урахуванням вітрового режиму. Інші СЗЗ (ІV-V кл. шкідливості) показані за нормативами;
у відповідності зі статтею 13 Закону України "Про екологічну експертизу" та постановою Кабінету Міністрів України від 14.02.2001 №142 генеральні плани не відносяться до об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. Екологічна експертиза проводиться у складі "Порядку проведення експертизи містобудівної документації" відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 20.10.2000 №1577, а також листа Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 02.09.2004 №9163/21-10;
розділ VІ підрозділ 2 "Проектні пропозиції щодо поліпшення санітарно-епідеміологічного тану території" включає заходи по охороні атмосферного повітря, водного басейну, ґрунтів, фізичні фактори впливу на навколишнє середовище та ландшафтно-планувальні заходи:
з метою зменшення навантаження від транзитного транспорту на вулично - магістральну мережу міста, поліпшення екологічної складової в місті та покращення умов безпеки руху в місті, даним проектом пропонується влаштувати об`їзну дорогу. Об`їзна дорога пройде від населеного пункту Кам`янське (на схід від міста) далі фактично по північній межі міста та вийде на існуючу автомобільну дорогу Н-23 в районі селища Олексіївка. Об`їзна дорога з`єднає між собою Криворізький, Запорізький та Дніпропетровський напрямок. Перетин об`їзної дороги з автомобільними дорогами державного значення передбачено в різних рівнях. Протяжність ділянки обходу становить приблизно 22 км. Проїзна частина має відповідати параметрам II технічної категорії;
генеральним планом також пропонується будівництво обходу населених пунктів Ленінське, Мар`янське, через які проходить траса автомобільної дороги національного значення Н-23. Обійти дані населені пукти пропонується з північної сторони. Довжина ділянки обходу становитиме 14,6 км, що коротше майже на 7 км, в порівнянні з існуючою ділянкою. Дана дорога повинна мати проїзну частину, що відповідає параметрам II технічної категорії;
- розділ ІХ "Інженерне обладнання території":
- розділ ІХ підрозділ 3 "Санітарне очищення":
вивіз і знешкодження твердих побутових відходів (ТПВ) здійснюється на полігоні ТОВ "Полігон СД-32" (оренда земельної ділянки згідно рішення Придніпровської сільської ради №212-18/ХХІІІ). Полігон розташований на території Придніпровської сільської ради Нікопольського району, на відстані 0,50 км на захід від с. Кам`янське. Площа полігону 22,50 га, ступень заповнення 30%. Полігон частково має огорожу, існує дезбар`єр, під`їзну дорогу з твердим покриттям та контрольно-пропускний пункт. Санітарно-захисна зона 500 м дотримується;
на перший час проектний об`єм твердих побутових відходів буде знешкоджуватись на існуючому полігоні ТПВ. В подальшому, для поліпшення екологічного стану міста та зважаючи на складність находження нових ділянок, придатних для складування твердих побутових відходів, пропонується будівництво підприємства промислової переробки відходів продуктивністю 42,00 тис. т/рік (для потреб міста).
32. Червоногригорівською селищною радою Нікопольського району Дніпропетровської області 08.06.2017 прийнято рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" №271-21/VІІ, яким вирішено об`єднатися з територіальними громадами: селища Кам`янське, сіл Придніпровське та Мусіївка Придніпровської сільської ради; сіл Борисівка, Дмитрівка, Привільне Дмитрівської сільської ради; селища Червоногригорівка Червоногригорівської селищної ради і Червоногригорівську об`єднану територіальну громаду з центром у селищі Червоногригорівка.
33. Рішенням Червоногригорівської селищної ради Нікопольського району Дніпропетровської області від 28.11.2017 №14-01-VІІ "Про реорганізацію Придніпровської сільської ради" вирішено розпочати процедуру реорганізації Придніпровської сільської ради (ЄДРПОУ 04340356) шляхом приєднання до Червоногригорівської селищної ради (ЄДРПОУ 04338434), Червоногригорівська селищна рада є правонаступником прав та обов`язків Придніпровської сільської ради з дня набуття повноважень Червоногригорівською селищною радою, обраною Червоногригорівською селищною об`єднаною територіальною громадою.
34. 12.05.2020 на виконання умов договору №115 від 06.11.2019 ДП "НДПІ містобудування" направлено на погодження виконавчому комітету Нікопольської міської ради Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж міста Нікополь Дніпропетровської області.
35. 26.06.2020 рішенням Нікопольської міської ради №43-67/VІІ погоджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж міста Нікополь Дніпропетровської області.
36. Листом від 13.08.2020 №1036 ДН "Укрдержбудекспертиза" повідомила в.о. Нікопольського міського голови про проведення за договором експертизи містобудівної документації "Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області", та те, що проведення окремої екологічної експертизи проекту містобудівної документації за договором №00-0355-12/МД не передбачалось.
37. 03.07.2020 рішенням Червоногригорівської селищної ради №1415-29/VІІ відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж міста Нікополь.
38. 13.07.2020 рішенням №1347-54/VІІ Чкаловська сільська рада погодила межі міста Нікополь.
39. Листом від 01.09.2020 №189 Приміська сільська рада повідомили Нікопольську районну державну адміністрацію про повернення Проекту із землеустрою щодо встановлення (зміни) меж міста Нікополь на доопрацювання та усунення недоліків.
40. Позивачем надано інформацію щодо фактичних надходжень до місцевого бюджету від отримання податків за земельні ділянки та нерухоме майно на земельних ділянках, що розташовані на території, що включається до меж міста Нікополь, перелік земельних ділянок за кадастровими номерами.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
41. Підставами касаційного оскарження скаржник зазначає пункти 1, 3, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
42. Вказані підстави мотивує тим, що суди попередніх інстанцій порушили норми процесуального права, а саме - частини другої статті 264, пункту 10 частини п`ятої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України, помилково встановивши наявність порушених прав позивача, що вчинено без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених в постановах Верховного Суду від 20.02.2019 у справі №522/3665/17 в частині встановлення судами попередніх інстанцій наявності матеріально-правової заінтересованості позивача та незастосувавши в такому випадку статтю 174 Земельного кодексу України.
43. Скаржник посилається і на те, що відповідно до висновків Верховного Суду, викладених в постановах від 23.02.2021 у справі №826/3266/16 та від 14.08.2020 у справі №826/14568/15, суди попередніх інстанцій не з`ясували статусу позивача як "потерпілого".
44. Окрім цього, за доводами касаційної скарги, відповідно до висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 26.04.2019 у справі №826/11046/16, суди попередніх інстанцій не встановили наявність порушеного права позивача на момент звернення із позовом, та наявності або відсутності заяв про вступ в справу зацікавлених осіб, чиї права дійсно можуть бути порушені.
45. Скаржник також зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми статей 7, 14, 34 Закону України "Про екологічну експертизу". Зокрема, на думку відповідача, суди дійшли неправильного висновку про необхідність проведення державної екологічної експертизи, застосовуючи лише норми статей 7, 14 Закону України "Про екологічну експертизу", які визначають перелік об`єктів відносно яких екологічна експертиза може проводитись, проте суд першої інстанції не застосував положення статті 34 вказаного Закону та не конкретизував, яка із підстав перелічених у вказаній статті застосовується до спірних правовідносин, а суд апеляційної інстанції обмежився лише її цитуванням.
46. Касаційна скарга містить доводи й про те, що судами помилково застосовано положення Орхуської конвенції в якості обґрунтування права позивача на звернення до суду, оскільки даною Конвенцією визначено право на судовий захист щодо права на доступ до інформації про екологічну ситуацію, яке було реалізовано відповідачем шляхом проведення громадських слухань "Проєкту змін до генерального плану м. Нікополя", в тому числі і за участі позивача, зауваження громадськості до проєкту були враховані.
47. Вказує скаржник і на те, що суд апеляційної інстанції необґрунтовано відхилив заяву відповідача від 18.01.2021 №16/27 про залучення третіх осіб, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, а також прийнято рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, оскільки в разі залишення в силі рішення суду першої інстанції можливе звернення відповідача із регресним позовом до третіх осіб про повернення сплачених грошових коштів за розробку "Проєкту внесення змін до генерального плану м. Нікополя" та проведення експертизи зазначеної містобудівної документації.
48. Крім того, скаржник вказує на відсутність висновків Верховного Суду щодо застосування положень Орхуської конвенції та статей 7, 14, 34 Закону України "Про екологічну експертизу" у подібних правовідносинах та невірне застосування судами попередніх інстанцій норм статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", якою передбачено погодження генерального плану з суміжними територіальними громадами саме для врегулювання питань планування території у приміських зонах, тоді як Проєктом внесення змін до Генерального плану м. Нікополя передбачається розширення меж м. Нікополя за рахунок суміжних Менжинської та Придніпровської територіальної громади, а відтак відсутня необхідність у врегулюванні питання щодо планування приміських територій із Чкалівською сільською радою.
49. Вищевказані доводи касаційної скарги слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається.
50. У відзиві на касаційну скаргу, який подано позивачем, висловлюються доводи на підтримку викладеної у оскаржуваних судових рішеннях позиції щодо необхідності проведення державної екологічної експертизи і отримання відповідних висновків відносно проєкту змін до генерального плану населеного пункту, затвердженого спірним рішенням відповідача.
51. Позивач вважає, що наведені у касаційній скарзі аргументи такого висновку судів попередніх інстанцій не спростовують і ґрунтуються на помилковому розумінні змісту норм законодавства, застосованих під час розгляду цієї справи і вирішення спору.
52. Заперечуючи доводи касаційної скарги щодо відсутності прав, порушених спірним рішенням, позивач звертає увагу на правильні, на його думку, висновки судів попередніх інстанцій про те, що в розумінні Орхуської конвенції Червоногригорівська селищна рада, яка представляє територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, є особою, яка має зацікавленість у спірних відносинах, і у такому випадку норми міжнародного права гарантують забезпечення державою право на доступ до суду з питань, що стосуються навколишнього середовища.
53. За таких обставин, позивач вказує на необґрунтованість доводів касаційної скарги з приводу відсутності порушених прав позивача, які, на думку останнього, ґрунтуються на помилковому застосуванні положень Орхуської конвенції, не відповідають нормам матеріального права та встановленим обставинам справи.
54. Заперечує позивач й твердження скаржника про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права.
55. З цього приводу у відзиві на касаційну скаргу зазначається, що процесуальним законодавством не передбачена така правова підстава для залучення у справу третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору як необхідність надання пояснень по суті спору.
56. На переконання позивача, процесуальний закон встановлює, що суд апеляційної інстанції на стадії підготовки справи до апеляційного розгляду, виявивши порушення судом першої інстанції норм процесуального права, які виразились, зокрема, у незалученні до участі у справі особи, якщо суд прийняв рішення про її права, свободи, інтереси та обов`язки, може залучити до участі у справі таку особу як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору. При цьому обов`язковою підставою для скасування рішення суду першої інстанції з ухваленням нового рішення є, зокрема, прийняття судом першої інстанції рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
57. Однак, за твердженнями позивача, ані в мотивувальній, ані у резолютивній частинах оскаржуваного судового рішення не наведено висновків про права та обов`язки Державного підприємства "Спеціалізована державна експертна організація - Центральна служба Української державної будівельної експертизи" та Державного підприємства Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя", не вказано про права та обов`язки таких осіб. Крім того, позивачем відзначається, що зазначені особи, як такі, про чиї права, свободи, інтереси та (або) обов`язки судом першої інстанції було прийняте рішення, але які не були залучені до справи, апеляційну скаргу до апеляційного суду на рішення суду першої інстанції не подавали.
58. Враховуючи вищезазначене та те, що рішення суду першої інстанції по справі №160/7600/20 не вплинуло на права та обов`язки Державного підприємства "Спеціалізована державна експертна організація - Центральна служба Української державної будівельної експертизи" та Державного підприємства Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя", позивач вважає, що апеляційний суд правомірно при підготовці справи до апеляційного розгляду не залучив таких осіб до участі у справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору.
59. Що ж до посилань касаційної скарги на неврахування судом апеляційної інстанції під час апеляційного перегляду справи висновків Верховного Суду щодо матеріально-правової заінтересованості позивача та його статусу як "потерпілого", то позивач переконаний, що зазначені скаржником судові прецеденти касаційного суду не є релевантними до справи, яка розглядається, оскільки мали місце у правовідносинах, які не є подібними до спірних.
60. З цих підстав позивач просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржувані судові рішення - залишити без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
61. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
62. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази
63. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і дотримання норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзивах на неї, Верховний Суд виходить з такого.
64. Зі змісту оскаржуваних судових рішень вбачається, що у якості однієї з підстав для звернення Червоногригорівської селищної ради до суду з цим позовом, окрім іншого, вказувалось на порушення відповідачем вимог статей 28, 29 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" та статті 14 Закону України "Про екологічну експертизу", що виразилось у затвердженні проекту змін до генерального плану населеного пункту, згідно з яким планувалось розширення його меж за рахунок земель вищевказаної селищної ради, без отримання позитивного висновку державної екологічної експертизи, яка є обов`язковою.
65. Надаючи оцінку вищевказаним аргументам позивача як таким, що дають йому право на звернення до суду з цим позовом, суди попередніх інстанції виходили з таких положень національного законодавства та норм міжнародного права, якими охоплюються питання діяльності органів місцевого самоврядування та права на доступ до суду з питань, що стосуються навколишнього середовища.
66. Зокрема, у оскаржуваних судових рішеннях звернуто увагу на те, що відповідно до статті 3 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1995, ратифікованої Законом України №452/97-ВР від 15.07.1997 (далі також Хартія) місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення.
67. Органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві (стаття 11 Хартії).
68. Селищні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України й іншими законами, зокрема, Законом України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" як це вбачається зі змісту частин першої, другої статті 10 вказаного Закону.
69. Судами попередніх інстанцій взято до уваги й приписи статті 11 Закону України від 25.06.1991 №1264-XII "Про охорону навколишнього природного середовища", відповідно до якої Україна гарантує своїм громадянам реалізацію екологічних прав, наданих їм законодавством.
Місцеві ради, органи державної влади в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів зобов`язані подавати всебічну допомогу громадянам у здійсненні природоохоронної діяльності, враховувати їх пропозиції щодо поліпшення стану навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів, залучати громадян до участі у вирішенні питань охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів.