ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 січня 2023 року
м. Київ
справа №120/2045/21-а
адміністративне провадження №К/990/12881/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стрелець Т.Г., Шарапи В.М., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом Акціонерного товариства «Вінницяобленерго» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови, за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Вінницького окружного адміністративного суду у складі судді Поліщук І.М. від 09.08.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Полотнянка Ю.П., Смілянця Е.С., Драчук Т.О. від 25.01.2022,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2021 року Акціонерне товариство «Вінницяобленерго» (далі також АТ «Вінницяобленерго», Товариство, позивач) звернулося з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі також НКРЕКП, Національна комісія, відповідач), у якому просило визнати протиправною та скасувати постанову №2871 від 30.12.2020 про накладення штрафу (далі також спірна, оскаржувана постанова).
2. У позовній заяві Товариство вказувало на те, що оскаржувана постанова відповідача прийнята ним за відсутності доведення фактів вчинення позивачем правопорушень, встановлених перевіркою, тобто, на думку АТ «Вінницяобленерго», є необґрунтованою і протиправною.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 09.08.2021, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.01.2022, позов задоволено.
4. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідач, приймаючи спірну постанову, не врахував усіх обставин, які мають значення для правильного вирішення про накладення штрафу на Товариство, не навів достатніх правових підстав для її прийняття, а також не дотримався принципу пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, НКРЕКП подала касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі постанови НКРЕКП від 11.11.2020 №2049 «Про проведення позапланової виїзної перевірки AT «Вінницяобленерго», Національною комісією здійснено позапланову виїзну перевірку дотримання AT «Вінницяобленерго» (код ЄДРПОУ 00130694) вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 27.12.2017 №1470.
7. За наслідками проведеної перевірки відповідачем складено Акт від 15.12.2020 №658, в якому відображено порушення AT «Вінницяобленерго», а саме:
- пунктів 6.1 та 6.7 розділу 6 глави XIII Кодексу комерційного обліку електричної енергії, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.03.2018 №311, якими визначено, що зчитування показів лічильника провадиться постачальником послуг комерційного обліку (ППКО) електричної енергії та/або оператором електричної мережі, та/або споживачем щомісяця відповідно до умов договору. У випадку неподання споживачем даних про споживання електричної енергії за розрахунковий період у строки, установлені Кодексом, або неможливості отримання ППКО даних про спожиту електричну енергію в зазначений термін (за винятком порушення роботи вузла обліку) ППКО визначає обсяги споживання електричної енергії на цей розрахунковий період шляхом розрахунку середнього обсягу споживання за даними двох останніх фактичних послідовно знятих показів розрахункового лічильника;
- підпункту 2 пункту 2.3 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, щодо обов`язку ліцензіата забезпечувати та здійснювати комерційний облік електричної енергії та обмін даними комерційного обліку відповідно до правил ринку та кодексу комерційного обліку, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії;
- пункту 5.1.2 Правил роздрібного ринку електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 14.03.2018 №312, яким визначено, що оператор системи розподілу зобов`язаний проводити не рідше одного разу на 6 місяців контрольних огляд засобів комерційного обліку споживачів відповідно до затверджених графіків.
8. Відповідно до Акту перевірки від 15.12.2020 №658, комісією з перевірки 77 особових рахунків споживачів, по яких є ознаки можливого некоректного нарахування AT «Вінницяобленерго» обсягів спожитої електричної енергії, відібрано 15 особових рахунків споживачів, по яким проведено детальний та розгорнутий аналіз коректності нарахувань обсягів споживання електричної енергії.
9. При цьому, по особовим рахункам № НОМЕР_1 , № НОМЕР_2 та № НОМЕР_3 комісією було встановлено порушення AT «Вінницяобленерго» підпункту 21 пункту 5.1.2 Правил роздрібного ринку електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 14.03.2018 №312.
10. Перевіркою також встановлено, що по особовому рахунку № НОМЕР_1 AT «Вінницяобленерго» не дотримувалось відповідних вимог та провело контрольний огляд електролічильника 19.02.2021.
11. По особовому рахунку № НОМЕР_2 огляди електролічильника у споживача було проведено 19.02.2019 та 13.09.2019. Таким чином недотримання терміну склало 24 дні.
12. По особовому рахунку № НОМЕР_3 огляди електролічильника у споживача було проведено 26.03.2019 та 24.04.2019.
13. Під час проведення перевірки коректності нарахувань обсягів споживання електричної енергії по відібраних 15-ти особових рахунків споживачів, комісією встановлено, що позивачем не було здійснено донарахування обсягів споживання електричної енергії шляхом розрахунку середнього обсягу споживання за даними двох останніх фактичних послідовно знятих показів розрахункового лічильника по середньодобовому, зокрема:
- по особовому рахунку № НОМЕР_4 в розмірі - 25 кВт*год.;
- по особовому рахунку № НОМЕР_5 в розмірі 16 кВт*год.;
- по особовому рахунку № НОМЕР_6 в розмірі 59 кВт*год.;
- по особовому рахунку № НОМЕР_7 в розмірі 549 кВт*год.;
- по особовому рахунку № НОМЕР_8 в розмірі 2324 кВт*год.;
- по особовому рахунку № НОМЕР_9 в розмірі - 75 кВт*год.;
- по особовому рахунку № НОМЕР_10 в розмірі - 1 кВт*год.;
- по особовому рахунку № НОМЕР_11 в розмірі - 3975 кВт*год.;
- по особовому рахунку № НОМЕР_12 в розмірі - 3 кВт*год.;
- по особовому рахунку № НОМЕР_13 в розмірі - 4 кВт*год.;
- по особовому рахунку № НОМЕР_1 в розмірі - 757 кВт*год.;
- по особовому рахунку № НОМЕР_2 в розмірі - 6606 кВт*год.;
- по особовому рахунку № НОМЕР_14 в розмірі - 5 кВт*год.;
- по особовому рахунку № НОМЕР_3 в розмірі 17 кВт*год.
14. За результатами розгляду Акту перевірки від 15.12.2020 №658 на засіданні НКРЕКП, яке відбулось 30.12.2020, відповідачем прийнято постанову №2871, якою відповідно до статей 17, 19 та 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» накладено на AT «Вінницяобленерго» штраф у розмірі 170000,00 грн.
15. Не погоджуючись із такою постановою відповідача, Товариство звернулось до суду з цим позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
16. Доводами касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається, слугували посилання на пункт 3 частини четвертої, частину четверту статті 328 та пункт 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України.
17. Такі підстави для касаційного оскарження ухвалених у цій справі судових рішень відповідач мотивує відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме - застосування положень пункту 5.1.1, підпункту 21 пункту 5.1.2, пункту 7.5 Правил роздрібного ринку електричної енергії та пункту 11.5.2 Кодексу систем розподілу, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.03.2018 №310, щодо припинення повністю або частково постачання електричної енергії споживачу у разі недопущення уповноважених представників оператора системи до електроустановок споживача.
18. Скаржник також зазначає, що судами не надано оцінки всім доказам у справі, зокрема, проведення позапланового заходу, під час якого здійснено розрахунок коригування прогнозованої суми компенсації втрат на фактичні обсяги споживання електричної енергії за січень-червень 2019 року, відповідно до Порядку розрахунку суми компенсації втрат ліцензіатів від постачання електричної енергії побутовим споживачам (населенню), затвердженого постановою НКРЕКП від 29.08.2017 №1050 (із змінами), які не враховано внаслідок запровадження повномасштабного ринку електричної енергії з 01.07.2019. Вказує на те, що позивачем не надавалися Комісії до перевірки додані до позовної заяви акти звірки, рахунки за спожиту електричну енергію та заяви споживачів про відсутність будь-якої шкоди, заподіяної інтересам споживача, що унеможливлює їх врахування під час прийняття постанови №2871.
19. У відзиві на касаційну скаргу Товариство, наводячи доводи, аналогічні за змістом наведеним у оскаржуваних судових рішеннях мотивам, наполягає на тому, що суди не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень та дійшли правильного висновку, що наявність усіх вищевказаних обставин справи у своїй сукупності зумовила необґрунтованість прийняття спірної постанови, оскільки відповідачем не наведено достатніх правових підстав для її прийняття в межах повноважень та у спосіб, визначений законодавством України. На переконання позивача, суди попередніх інстанцій обґрунтовано визнали протиправною і скасували оскаржувану постанові НКРЕКП.
20. Посилаючись на вищевикладене, Товариство просить касаційний суд залишити подану відповідачем касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
21. Вирішуючи цей спір, суди попередніх інстанцій взяли до уваги приписи таких правових норм.
22. Частина перша статті 1 Закону України від 22.09.2016 №1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг». Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України. Особливості спеціального статусу Регулятора обумовлюються його завданнями і повноваженнями та визначаються цим Законом, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливостях організації та порядку діяльності Регулятора, в особливому порядку призначення членів Регулятора та припинення ними повноважень, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Регулятора та гарантії незалежності в прийнятті ним рішень у межах повноважень, визначених законом, встановленні умов оплати праці членів та працівників Регулятора. Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
23. Пункт 1 частини першої статті 2 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг». Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема: у сфері енергетики: діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії.
24. Пункти 2, 4 частини другої статті 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг». Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; державного контролю та застосування заходів впливу.
25. Пункти 11, 12 частини першої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг». Для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор: контролює додержання ліцензіатами законодавства у відповідній сфері регулювання і ліцензійних умов провадження господарської діяльності та вживає заходів до запобігання порушенням ліцензійних умов; розглядає справи про порушення ліцензійних умов, а також справи про адміністративні правопорушення і за результатами розгляду приймає рішення про застосування санкцій, накладення адміністративних стягнень у випадках, передбачених законом, приймає у межах своєї компетенції рішення про направлення до відповідних державних органів матеріалів про виявлені факти порушення законодавства.
26. Частина перша статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг». Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
27. Частини друга, третя статті 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг». За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення.
У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
28. Частина п`ята статті 77 Закону України від 13.04.2017 №2019-VIII «Про ринок електричної енергії». При визначенні санкцій за порушення, передбачені цією статтею, Регулятор та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, враховують серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку електричної енергії та учасників ринку, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.
Поведінка правопорушника, спрямована на зменшення негативних наслідків правопорушення, негайне припинення правопорушення після його виявлення, сприяння виявленню правопорушення Регулятором та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, під час перевірки вважаються пом`якшуючими обставинами.
Поведінка правопорушника, спрямована на приховування правопорушення та його негативних наслідків, на продовження вчинення правопорушення, а також повторне вчинення правопорушення на ринку електричної енергії вважаються обтяжуючими обставинами.
29. Частина друга статті 12 Закону України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». У разі застосування санкцій за порушення вимог законодавства, зокрема, якщо законом передбачаються мінімальні та максимальні розміри санкцій, враховується принцип пропорційності порушення і покарання. Санкція, що застосовується до суб`єкта господарювання при першому порушенні, не може бути вищою за мінімальну санкцію, передбачену відповідним законом.
30. Пункти 6.1 та 6.7 розділу 6 глави XIII Кодексу комерційного обліку електричної енергії, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.03.2018 №311. Обсяги спожитої електричної енергії визначаються за розрахунковий період, який становить один місяць. Зчитування показів лічильника провадиться ППКО та/або ОМ, та/або споживачем щомісяця відповідно до умов договору.
У випадку неподання споживачем даних про споживання електричної енергії за розрахунковий період у строки, установлені в цьому розділі, або неможливості отримання ППКО даних про спожиту електричну енергію в зазначений термін (за винятком порушення роботи вузла обліку) ППКО визначає обсяги споживання електричної енергії на цей розрахунковий період шляхом розрахунку середнього обсягу споживання за даними двох останніх фактичних послідовно знятих показів розрахункового лічильника.
31. Пункт 6.8 розділу 6 глави XIII Кодексу комерційного обліку електричної енергії. Одразу після отримання фактичних показів з лічильників споживача ППКО має їх перевірити та передати АКО для проведення розрахунків та виставлення рахунків учасникам ринку на основі фактичних даних комерційного обліку.
32. Підпункт 2 пункту 2.3 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП 27.12.2017 №1470. При провадженні ліцензованої діяльності ліцензіат повинен дотримуватися таких технологічних вимог: забезпечувати та здійснювати комерційний облік електричної енергії та обмін даними комерційного обліку відповідно до правил ринку та кодексу комерційного обліку, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії.
33. Підпункт 21 пункту 5.1.2 Правил роздрібного ринку електричної енергії. Оператор системи зобов`язаний: проводити не рідше одного разу на 6 місяців контрольний огляд засобів комерційного обліку споживачів відповідно до затверджених графіків.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
34. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
35. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази
36. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильн