ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 січня 2023 року
м. Київ
справа №440/2513/20
адміністративне провадження №К/9901/47567/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку справу за позовом Решетилівської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Державного підприємства «Новосанжарське лісове господарство» до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , про скасування наказів, за касаційною скаргою Полтавської обласної прокуратури на рішення Полтавського окружного адміністративного суду у складі судді Кукоби О.О. від 25.05.2021 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Русанової В.Б., Любчич Л.В., П`янової Я.В. від 02.11.2021,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2020 року Решетилівська окружна прокуратура Полтавської області в інтересах держави в особі Державного підприємства «Новосанжарське лісове господарство» (далі також прокуратура, ДП «Новосанжарський лісгосп», Підприємство відповідно, позивач) звернулася з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області (далі також ГУ Держгеокадастру, Управління, відповідач), треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , у якому просила скасувати накази Головного управління Держгеокадастру в Полтавській області, а саме:
- №11114-СГ від 20.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_1 »;
- №11109-СГ від 20.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_2 »;
- №11110-СГ від 20.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_3 »;
- №11113-СГ від 20.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_4 »;
- №1111543Г від 20.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_5 »;
- №11112-СГ від 20.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_6 »;
- №11116-СГ від 20.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_7 »;
- №11101-СГ від 20.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_8 »;
- №11108-СГ від 20.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_9 »;
- №11111-СГ від 20.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_10 »;
- №11656-СГ від 25.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_11 »;
- №11654-СГ від 25.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_12 »;
- №11653-СГ від 25.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_13 » (далі також спірні, оскаржувані накази).
2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що спірні накази прийняті відповідачем з перевищенням повноважень та всупереч положень частини другої статті 56, пункту «ґ» частини четвертої статті 84 Земельного кодексу України, оскільки ними надано третім особам дозвіл на розробку землевпорядної документації щодо відведення у власність земель лісового, а не сільськогосподарського призначення, що надані у постійне користування ДП «Новосанжарський лісгосп». Враховуючи, що ДП «Новосанжарський лісгосп» не вживались заходи щодо захисту порушених прав, тому у прокурора були наявні підстави для звернення до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 25.05.2021, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 02.11.2021, у задоволенні позову відмовлено.
4. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою не є тотожним передачі земельної ділянки у власність або користування, є стадією процесу отримання права власності та не гарантує особі набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не є правовстановлюючим документом.
5. Також суди зазначали, що оскаржувані накази як акти індивідуальної вичерпують свою дію фактом реалізації особою інтересів, якої він стосується, відповідного дозволу, та, враховуючи оформлення права власності на деякі земельні ділянки, обраний прокурором спосіб захисту суди визнали не ефективним
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, Полтавська обласна прокуратура подала касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким провадження у справі за позовними вимогами до громадян ОСОБА_5 , ОСОБА_13 , ОСОБА_12 , ОСОБА_14 , ОСОБА_8 , ОСОБА_6 , ОСОБА_10 , ОСОБА_2 , ОСОБА_9 та ОСОБА_1 - закрити, а решту позовних вимог - задовольнити у повному обсязі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Держгеокадастром 20.11.2019 та 25.11.2019 видано накази, якими ОСОБА_10 , ОСОБА_9 , ОСОБА_8 , ОСОБА_7 , ОСОБА_6 , ОСОБА_2 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_13 , ОСОБА_12 , ОСОБА_11 , надані дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок у межах норм безоплатної приватизації.
8. Наказами Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 20.01.2021 №№ 254-УБД, 256-УБД, 258-УБД, 260-УБД, 262-УБД, 264-УБД, 265-УБД, 268-УБД затверджені проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність та надано відповідні земельні ділянки у власність ОСОБА_5 , ОСОБА_13 , ОСОБА_12 , ОСОБА_4 , ОСОБА_8 , ОСОБА_6 , ОСОБА_10 , ОСОБА_2 .
9. Крім того, земельні ділянки з кадастровими номерами 5323482200:003:0047, 5323482200:003:0050, 5323482200:003:0051, 5323482200:003:0053, 5323482200:003:0055, 5323482200:003:0057, 5323482200:003:0059, 5323482200:003:0060, 5323482200:003:0062 передані у приватну власність, що підтверджується витягами з Державного земельного кадастру про земельні ділянки.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
11. Вказану підставу мотивує тим, що судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосовано норми матеріального права без урахування висновків у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 10.07.2018 у справі №808/2403/14, від 21.03.2018 у справі №536/233/16ц, від 25.05.2018 у справі №822/238/15, від 03.10.2018 у справі №2а-4539/11, від 30.01.2019 у справі №485/1472/17, від 19.06.2018 у справі №922/2383/16, від 22.08.2018 у справі №128/1435/16-а, від 03.03.2021 у справі №546/110/18.
12. Відповідно до вказаних висновків рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним можуть розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло цивільне право, а спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер.
13. Вважає, що висновок суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для закриття провадження у справі на підставі частини пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України не відповідає положенням закону.
14. Відзиву на касаційну скаргу або пояснень третіх осіб щодо неї до Верховного Суду не надходило, що, однак, відповідно до положень частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
15. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
16. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази
17. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.
18. Відповідно до частини першої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
19. Такі виключні випадки визначені у частині четвертій статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якою підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, зокрема, у випадку - якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
20. Колегія суддів підкреслює, що виникнення підстав для касаційного оскарження відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, на який у касаційній скарзі посилається відповідач, обумовлюється наявністю саме подібних правовідносин, які виникли у справі, у якій ухвалені судові рішення, щодо оскарження яких порушується питання, та у справах, розглянутих Верховним Судом, на які здійснюється посилання на підтвердження застосування норми права без урахування висновку цього Суду.
21. Отже, законодавець чітко визначив які судові рішення, з яких підстав і у яких випадках можуть бути оскаржені до суду касаційної інстанції.
22. Відповідно до положень цих норм процесуального права касаційний перегляд з указаних мотивів може відбутися за наявності таких складових:
- суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду;
- спірні питання виникли у подібних правовідносинах.
23. Визначаючи зміст поняття «подібність правовідносин», Велика Палата Верховного Суду у пункті 32 постанови від 27.03.2018 у справі №910/17999/16, пункті 38 постанови від 25.04.2018 у справі №925/3/7 та пункті 40 постанов від 25.04.2018 у справі №910/24257/16 виходила з того, що подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому, зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи.
24. Висновки аналогічного змісту містяться й у постановах Верховного Суду України від 21.12.2016 у справі №910/8956/15 та від 13.09.2017 у справі №923/682/16.
25. Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.05.2020 у справі №910/719/19, пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2018 у справі №922/2383/16; пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16.05.2018 у справі №910/5394/15-г; постанова Великої Палати Верховного Суду від 12.12.2018 у справі №2-3007/11; постанова Великої Палати Верховного Суду від 16.01.2019 у справі №757/31606/15-ц).
26. Встановлюючи обов`язковим при виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин врахування висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду, частина п`ята статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України презюмує застосування норм права саме у подібних правовідносинах.
27. Касаційне провадження у цій справі відкрито з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв`язку з тим, що ухвалені судами першої та апеляційної інстанцій судові рішення, на думку позивача, не враховують висновків Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 10.07.2018 у справі №808/2403/14, від 21.03.2018 у справі №536/233/16ц, від 25.05.2018 у справі №822/238/15, від 03.10.2018 у справі №2а-4539/11, від 30.01.2019 у справі №485/1472/17, від 19.06.2018 у справі №922/2383/16, від 22.08.2018 у справі №128/1435/16-а, від 03.03.2021 у справі №546/110/18.
28. Відповідно до обставин, встановлених у справі, що розглядається, відповідачем було видано оспорювані прокуратурою в особі Підприємства накази, яким надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою громадянам, залученим до участі у цій справі у якості третіх осіб (загалом 13 осіб).
29. Саме ці накази й оскаржено до суду у справі, яка розглядаються, й ці адміністративні акти є предметом позову прокуратури в особі Підприємства.
30. Підстави позову у справі, яка розглядається, пов`язані з тим, що земельні ділянки, стосовно яких оскаржуваними наказами відповідача надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, є землями державної власності й призначені для ведення лісового господарства, передані у постійне користування Підприємству, у зв`язку з чим, на думку прокуратури, відведення цих земельних ділянок у власність громадянам суперечить закону та порушує інтереси держави.
31. Суди також установили, що у подальшому, під час розгляду цієї справи у суді першої інстанції, Управлінням видано накази про затвердження проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність, розроблених на підставі спірних наказів, щодо восьми осіб, яким земельні ділянки передано у власність.
32. При цьому, суди встановили, що на окремі земельні ділянки, стосовно яких на підставі оскаржуваних наказів було розроблено проєкти землеустрою, зареєстровано право власності за громадянами, які є третіми особами у цій справі.
33. Водночас, предметом цього спору не охоплюються накази Управління про затвердження проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу їх у власність громадянам.
34. Відповідно до суб`єктного складу учасників цієї справи позивачем виступає прокуратура в особі відповідного державного підприємства, а відповідачем є центральний орган виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері національної інфраструктури геопросторових даних, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру.
35. Згідно з обставинами, відображеними у постанові Верховного Суду від 10.07.2018 у справі №808/2403/14, позивачем у вказаному провадженні виступає фізична особа, якій було надано дозвіл на розробку проекту землеустрою з відведенням земельної ділянки для подальшої передачі її в оренду, і яка оскаржує накази територіального органу Держземагентства щодо надання дозволу на розроблення документації із землеустрою та про затвердження документації із землеустрою та передачу цієї ж земельної ділянки в оренду іншій фізичній особі.
36. За результатом розгляду вищевказаної справи у задоволенні позову було відмовлено, оскільки визначені частинами третьою та тринадцятої статті 123 Земельного кодексу України підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою та її затвердження при розгляді заяв особи, якій спірна земельна ділянка була передана у користування (в оренду), були відсутні.
37. Розглядаючи справу №808/2403/14 у касаційному порядку, Верховний Суд звертав увагу на те, що рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним можуть розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер.
38. Верховний Суд підкреслював, що відповідно до доводів позовної заяви, змісту позовних вимог та встановлених у цій справі обставин звернення до адміністративного суду було обумовлено необхідністю захисту позивачем свого права на земельну ділянку, яке на його думку, порушене у зв`язку з її передачею в оренду іншій особі для ведення фермерського господарства.
39. Колегія суддів у справі №808/2403/14 також констатувала, що оспорюваний позивачем наказ про надання іншій особі дозволу на розробку проекту землеустрою вичерпав свою дію у зв`язку з його виконанням: безпосередньою розробкою такого проекту за замовленням цієї особи і подання його на затвердження, а наказ про затвердження проекту документації із землеустрою та передачу в оренду земельної ділянки вичерпав свою дію у зв`язку з його виконанням та виникненням у особи на підставі укладеного з відповідачем договору оренди права користування земельною ділянкою.
40. У зв`язку з цим, Верховний Суд у постанові від 10.07.2018 у справі №808/2403/14 дійшов висновку, що спір стосується приватноправових відносин, адже існує речове право іншої особи на земельну ділянку, що виникло в результаті та після реалізації оскаржуваних наказів, і вирішення питання правомірності набуття цією фізичною особою такого права, як і питання щодо порушення прав позивача внаслідок неправомірної, на його думку, передачі земельної ділянки, має здійснюватися в порядку цивільного судочинства.
41. У справі №536/233/16, на яку як на приклад неоднакового правозастосування також наявне посилання у касаційній скарзі прокуратури, Верховний Суд у постанові від 21.03.2018 зазначав, що якщо особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
42. Отже, колегія суддів констатувала, що розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
43. Судовим розглядом справи №536/233/16 було встановлено, що позивачка звернулася до суду з позовом на захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки для ведення фермерського господарства, який не було реалізовано внаслідок відмови місцевої ради в погодженні проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки та скасування раніше прийнятого місцевою радою рішення про надання позивачці дозволу на розробку проекту землеустрою. Наявність існуючого речового права позивачки або інших осіб на цю земельну ділянку судами не встановлено.
44. При цьому, предметом оскарження у вищевказаній справі охоплювались виключно рішення уповноваженого органу, якими відмовлено у затвердженні проекту землеустрою та відмінено раніше прийняте цим органом рішення про надання дозволу позивачці на р