ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 січня 2023 року
м. Київ
справа № 826/14550/18
адміністративне провадження № К/990/10934/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 травня 2019 року (прийняте судом у складі: головуючого судді Кузьменка В.А., суддів: Арсірія Р.О., Огурцова О.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 лютого 2022 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Кучми А.Ю., суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до КМУ, треті особи: Міністерство соціальної політики України, Пенсійний фонд України, Верховна Рада України, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльності КМУ щодо неприйняття ним Порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, як це передбачено частиною двадцятою статті 86 Закону України "Про прокуратуру";
- зобов`язати КМУ невідкладно (але в строк, не більш як 30 днів з моменту отримання копії судового рішення) прийняти рішення про встановлення і затвердження Порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури.
Позовні вимоги обґрунтовував тим, що відповідач допустив протиправну бездіяльність, оскільки не вчинив дій щодо виконання вимог частини двадцятої статті 86 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року з приводу визначення умов і порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури. Позивач вважає, що така бездіяльність порушує його право на належний рівень пенсійного забезпечення, оскільки Житомирське об`єднане управління Пенсійного фонду України в Житомирській області відмовило у перерахунку пенсії через відсутність відповідного нормативно-правового акта.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 30 травня 2019 року позов задовольнив частково.
Визнав протиправною бездіяльність Кабінет Міністрів України щодо невиконання пункту 16 Прикінцевих положень Закону України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" (далі - Закон № 76-VIII).
Зобов`язав Кабінет Міністрів України забезпечити прийняття нормативно-правового акта про умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури.
У задоволенні іншої частини адміністративного позову відмовив.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що в межах спірних правовідносин КМУ не вчинив відповідних дій щодо забезпечення прийняття нормативно-правового акта про умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, встановленого пунктом 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII, а тому така поведінка носить характер протиправної бездіяльності. При цьому, з метою належного захисту прав позивача Кабінет Міністрів України належить зобов`язати забезпечити прийняття нормативно-правового акта про умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, як того вимагає пункт 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2021 року рішення суду першої інстанції в частині зобов`язання КМУ забезпечити прийняття нормативно-правового акта про умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури - визнано нечинним, а провадження у справі у цій частині закрито. У решті рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Верховний Суд постановою від 24 листопада 2021 року постанову суду апеляційної інстанції від 13 липня 2021 року скасував, а справу направив на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, з огляду на помилковість застосування судом апеляційної інстанції до спірних правовідносин положень пункту 8 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки в цьому випадку відповідач - суб`єкт владних повноважень не вважав свої дії (бездіяльність) протиправними та не вчиняв жодних заходів щодо відновлення прав, за захистом яких звернувся позивач, а правове регулювання спірних правовідносин було змінено у зв`язку з прийняттям Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2019 року № 7-р(ІІ)/2019.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 16 лютого 2022 року рішення суду першої інстанції скасував у частині задоволення позовних вимог про зобов`язання КМУ забезпечити прийняття нормативно-правового акта про умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури. Прийняв у цій частині нову постанову, якою у задоволенні позову відмовив. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Скасовуючи частково рішення суду першої інстанції, апеляційний суд виходив із того, що в даному випадку наявна протиправна бездіяльність відповідача щодо невиконання пункту 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII, оскільки відповідачем не було виконано обов`язку щодо приведення своїх нормативно-правових актів у відповідність до вимог законодавства шляхом прийняття нормативно-правового акта про умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, що призвело до порушення прав позивача у частині проведення перерахунку його пенсії.
За таких обставин, колегія суддів апеляційного суду погодилася із висновком суду першої інстанції щодо наявності підстав для визнання протиправною бездіяльність Кабінет Міністрів України щодо невиконання пункту 16 Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року №76-VIII.
Щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача невідкладно (але в строк, не більш як 30 днів з моменту отримання копії судового рішення) прийняти рішення про встановлення і затвердження Порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, колегія суддів зазначила, що, як зазначено в постанові Верховного Суду від 24 листопада 2021 року, відновлення порушених прав шляхом визнання протиправною бездіяльності суб`єкта владних повноважень можливе лише у взаємозв`язку з зобов`язанням вчинити певні дії.
Разом із тим, Рішенням Конституційного Суду України від 13.12.2019 № 7-р(ІІ)/2019 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VII зі змінами, яким передбачено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.
Положення частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VII зі змінами, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення. Установлено такий порядок виконання цього Рішення:
- частина двадцята статті 86 Закону № 1697-VII зі змінами не підлягає застосуванню з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення;
- частина двадцята статті 86 Закону № 1697-VII підлягає застосуванню в первинній редакції:
" 20. Призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Пенсія працюючим пенсіонерам перераховується також у зв`язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових його заробітної плати в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою цієї статті, при звільненні з роботи або за кожні два відпрацьовані роки".
Апеляційний суд вказав на те, що на момент розгляду даної справи правове регулювання спірних правовідносин було змінено, у зв`язку з прийняттям Рішення Конституційного Суду України від 13.12.2019 № 7-р(ІІ)/2019, тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог в частині зобов`язання відповідача невідкладно (але в строк, не більш як 30 днів з моменту отримання копії судового рішення) прийняти рішення про встановлення і затвердження Порядку та умов перерахунку пенсій працівникам прокуратури, оскільки чинне нормативне-правове регулювання не передбачає такого Порядку.
За таких обставин колегія суддів дійшла до висновку, що рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню в цій частині позовних вимог.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
04 травня 2022 року КМУ звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить судові рішення постановлені у цій справі скасувати у частині визнання протиправною бездіяльності КМУ, та прийняти у цій частині нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
На обґрунтування касаційної скарги, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
Посилається на те, що суди неправильно застосували норми матеріального права, а саме пункт 13 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VІІ) та пункт 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VІІІ.
Вважає, що пунктом 13 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1697-VІІ на КМУ був покладений обов`язок у тримісячний строк привести свої існуючі нормативно-правові акти у відповідність з вказаним Законом, а не розробити та видати конкретний, новий нормативно-правовий акт, про що вказує частина двадцята статті 86 Закону № 1697-VІІ. Таким чином, у межах позовних вимог, жодних часових рамок, щодо визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, Законом № 1697-VІІ відповідачеві не було встановлено.
Зазначає, що непогодження проекту нормативно-правового акта, у даному випадку, Міністерством фінансів України та Мінекономіки унеможливило подання його на розгляд КМУ, тому суди дійшли помилкового висновку про те, що Урядом України не надано жодних доказів, які б спростовували обставини щодо нездійснення відповідачем дій, спрямованих на розроблення та прийняття умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури.
Також посилається на те, що апеляційним судом порушено норми процесуального права в частині неврахування висновків щодо застосування норми права, викладеного в постанові Верховного Суду від 24 листопада 2021 року. Уряд України не зобов`язаний вчиняти певні дії щодо прийняття нормативно-правового акта про умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури в силу Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2019 року № 7-р(ІІ)/2019.
Судами першої та апеляційної інстанцій не враховано правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 03 жовтня 2019 року у справі № 826/15553/17, відповідно до якої у подібних спірних правовідносинах судами не встановлено порушення прав та законних інтересів позивача внаслідок допущеної, на його думку, бездіяльності зі сторони КМУ.
Також КМУ зазначає, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо вирішення питання застосування положень частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VІІ у подібних правовідносинах, зокрема щодо можливості ефективного захисту прав позивача шляхом визнання протиправної бездіяльності Уряду України щодо неприйняття нормативно-правового акта, яким повинні були визначені умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, після ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 13 грудня 2019 року № 7-р(ІІ)/2019 щодо неконституційності вказаних положень закону.
Отже, КМУ подає касаційну скаргу з підстав, визначених пунктами 1, 3, 4 частини четвертої статті 328 КАС.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
Міністерство соціальної політики України та Верховна Рада України у своїх відзивах на касаційну скаргу просять її задовольнити.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04 травня 2022 року визначено таку колегію суддів для розгляду цієї справи: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Ухвалою Верховного Суду від 18 травня 2022 року відкрито касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Позивач є пенсіонером органів прокуратури. З 2008 року йому призначено пенсію за вислугу років на підставі статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" від 05.11.1991 № 1789-ХІІ (далі - Закон № 1789-ХІІ) у розмірі 90% сум грошового забезпечення.
У жовтні 2016 року позивач звернувся до органу Пенсійного фонду України із заявою про перерахунок його пенсії на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 09.12.2015 №1013 "Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів", якою підвищено заробітну плату відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників.
За результатами розгляду заяви позивача, орган Пенсійного фонду України відмовив у проведенні перерахунку його пенсії з посиланням на те, що Законом № 76-VIII внесені зміни до пункту 18 статті 50-1 Закону № 1789-XII шляхом викладення її в новій редакції, яка визначає, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України, яким ще не прийнято такий порядок, а тому відсутні підстави для перерахунку пенсії позивача.
Вказану відмову позивач оскаржив в судовому порядку. Судовим рішенням у справі №295/13902/16-а позивачу відмовлено у визнанні протиправною відмови у проведенні перерахунку його пенсії у зв`язку зі збільшенням розміру грошового забезпечення, з підстав відсутності порядку та умов перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, які встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Вважаючи протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо визначення умов та порядку перерахунку пенсій працівникам прокуратури у встановлений законодавцем строк, та як наслідок порушеним своє право на перерахунок пенсії, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах регламентовано, зокрема, Конституцією України, Законом України" від 27 лютого 2014 року № 794-VII "Про Кабінет Міністрів України, Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950 (у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
При цьому, колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, враховує, що рішення судів попередніх інстанцій оскаржуються у частині задоволення позовної вимоги. У зв`язку з цим оцінці підлягає правильність застосування норм матеріального права та дотримання норм процесуального права під час ухвалення судами першої та апеляційної інстанцій рішень у частині визнання протиправною бездіяльності КМУ щодо виконання положень пункту 16 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII.
Пунктом 16 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 76-VIII КМУ був зобов`язаний у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.
Суди попередніх інстанцій, зважаючи на те, що Конституційним Судом України 13 грудня 2019 року ухвалено Рішення № 7-р(ІІ)2019, яким визначено, що положення частини двадцятої статті 86 Закону № 1697-VII зі змінами, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення, дійшли висновку, що до ухвалення Конституційним Судом України зазначеного Рішення, відповідно до пункту 20 частини першої статті 86 Закону № 1697-VII передбачалося, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються КМУ.
З огляду на те що КМУ не виконав покладених на нього обов`язків щодо приведення своїх нормативно-правові актів у відповідність із Законом № 76-VIII та не забезпечив приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про протиправність бездіяльності КМУ.
Колегія суддів погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
Кабінет Міністрів України відповідно до статті 116 Конституції України є органом, який забезпечує проведення державної політики, зокрема, у соціальній сфері.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Згідно з частиною другою статті 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною першою статті 4 цього Закону визначено, що КМУ у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Частиною першою статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" встановлено, що Кабінет Міністрів України у сферах соціальної політики, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій виконує такі повноваження, зокрема:
забезпечує проведення державної соціальної політики, вживає заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечує соціальний захист громадян;
виступає стороною соціального діалогу на національному рівні, сприяє його розвитку, відповідно до закону проводить консультації з іншими сторонами соціального діалогу щодо проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань формування і реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин;
забезпечує підготовку проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що Кабінет Міністрів України є вищим колегіальним органом у системі органів виконавчої влади, до повноважень якого належить, серед іншого, забезпечення реалізації державної політики у сфері соціального забезпечення.
Згідно з частиною другою та третьою статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" акти КМУ нормативного характеру видаються у формі постанов КМУ. Акти КМУ з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.