ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 січня 2023 року
м. Київ
справа № 120/3963/22
провадження № К/990/23511/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Загороднюка А. Г., Мельник-Томенко Ж. М.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №120/3963/22
за позовом ОСОБА_1 до Вінницької обласної прокуратури про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Вінницької обласної прокуратури на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду прийняту 02 серпня 2022 року у складі колегії суддів: головуючого - Капустинського М. М., суддів: Ватаманюка Р. В., Сапальової Т. В.,
І. Суть спору
1. У травні 2022 року ОСОБА_1 (далі також позивач) звернулась до суду з адміністративним позовом до Вінницької обласної прокуратури, в якому просить:
1.1. визнати протиправними дії Вінницької обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати заробітної плати, згідно посадового окладу та надбавки за вислугу років, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України "Про прокуратуру", за період з 26 квітня 2022 року по день постановлення судового рішення;
1.2. зобов`язати Вінницьку обласну прокуратуру нарахувати заробітну плату за період з 26 квітня 2022 року по день постановлення судового рішення, виходячи з розміру посадового окладу та надбавки за вислугу років, розрахованого відповідно до положень статті 81 Закону України "Про прокуратуру" та виплатити різницю недоотриманої заробітної плати;
1.3. зобов`язати здійснювати подальше нарахування та виплату заробітної плати згідно посадового окладу та надбавки за вислугу років відповідно до вимог статті 81 Закону України "Про прокуратуру".
2. В обґрунтування позову позивач зазначала, що з 2001 року працює в органах прокуратури.
22 жовтня 2021 року була звільнена у зв`язку із неуспішним проходженням атестації.
В подальшому, на підставі рішення суду поновлена на посаді прокурора Вінницької місцевої прокуратури, однак робоче місце визначено в окружній прокуратурі, відтак, на думку позивачки, з 26 квітня 2022 року її заробітна плата мала визначатись відповідно до статті 81 Закону України "Про прокуратуру". Проте, відповідач нараховував та сплачував заробітну плату позивачці відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України № 505 від 31 травня 2012 року "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури", постанови КМУ № 657 від 30 серпня 2017 року, тобто у меншому розмірі, що стало підставою для звернення до суду з даним позовом.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 працювала на посаді прокурора Вінницької місцевої прокуратури Вінницької області з 15 грудня 2015 року, що встановлено судовим рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 05 квітня 2022 року у справі №120/1544821-а.
4. Позивач неуспішно пройшла атестацію прокурорів, у зв`язку з чим 22 жовтня 2021 року наказом Вінницької обласної прокуратури №1364к від 20 жовтня 2021 року ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Вінницької місцевої прокуратури Вінницької області.
5. В подальшому, наказом Вінницької обласної прокуратури №226к від 26 квітня 2022 року ОСОБА_1 поновлено на посаді прокурора Вінницької місцевої прокуратури Вінницької області з 23 жовтня 2021 року.
5.1. Наказом Вінницької обласної прокуратури №227к від 26 квітня 2022 року визначено робоче місце у Вінницькій окружній прокуратурі.
6. Оскільки позивачка не пройшла успішно атестацію, оплата її праці здійснювалась відповідачем на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (надалі Постанова № 505).
6.1. Не погодившись із розміром нарахування заробітної плати позивачка звернулась до суду із цим позовом.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
7. Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 28 червня 2022 року у задоволенні позову відмовив повністю.
8. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки позивачка не є прокурором, який успішно пройшов атестацію за результатом якої переведений/призначений на посаду прокурора окружної прокуратури, застосуванню підлягають приписи абзацу третього пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме: постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури".
Тому, позивачці правомірно нараховано заробітну плату згідно із вимогами Постанови № 505, як наслідок, відсутні підстави нарахувати заробітну плату за період з 26 квітня 2022 року, виходячи з розміру посадового окладу та надбавки за вислугу років, розрахованого відповідно до положень статті 81 Закону України "Про прокуратуру".
9. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 02 серпня 2022 року скасував рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 28 червня 2022 року та прийняв нову постанову, якою позовні вимоги задоволено частково.
9.1. Визнав протиправними дії Вінницької обласної прокуратури щодо не нарахування та невиплати заробітної плати ОСОБА_1, згідно посадового окладу та надбавки за вислугу років, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України "Про прокуратуру", за період з 26 квітня 2022 року по день постановлення судового рішення.
9.2. Зобов`язав Вінницьку обласну прокуратуру нарахувати ОСОБА_1 заробітну плату за період з 26 квітня 2022 року по день постановлення судового рішення, виходячи з розміру посадового окладу та надбавки за вислугу років, розрахованого відповідно до положень статті 81 Закону України "Про прокуратуру" та виплатити різницю недоотриманої заробітної плати.
9.3. В решті рішення залишив без змін.
10. Таке своє рішення суд апеляційної інстанції мотивував тим, що з 26 квітня 2022 року ОСОБА_1 обіймала посаду прокурора, оскільки на виконання рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 05 квітня 2022 року у справі № 120/15448/21-а згідно Наказу №226к від 26 квітня 2022 року ОСОБА_1 поновлено на посаді прокурора Вінницької місцевої прокуратури Вінницької області та в органах прокуратури з 23 жовтня 2021 року.
10.1. З огляду на зазначене слідує, що за позивачкою зберігається її статус прокурора, та вона фактично приступила до роботи у Вінницькій окружній прокуратурі Вінницької області, а тому доводи відповідача, що на позивача не розповсюджується умови оплати праці згідно статті 81 Закону України від 19 вересня 2019 року №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон №113-IX) є безпідставними.
10.2. На думку суду апеляційної інстанції, відповідно до вимог Закону №113-IX не на період проведення атестації за прокурорами зберігаються умови щодо оплати їх праці у відповідності до Постанови № 505, а саме на період до їх переведення.
10.3. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов до висновку про протиправну бездіяльність відповідача щодо неналежного розрахунку та невиплати частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного за частинами третьою та четвертою статті 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII) за період з 26 квітня 2022 по 02 серпня 2022 року (дату винесення постанови суду).
IV. Касаційне оскарження
11. Представник Вінницької обласної прокуратури подав касаційну скаргу на вказане судове рішення з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
12. Так, автор скарги посилається на те що при ухваленні оскаржуваного рішення суд апеляційної інстанції не врахував висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 26 травня 2022 року у справі №540/1268/21, від 30 червня 2021 року у справі №826/17798/14, від 14 липня 2022 року у справі №600/3960/21-а щодо застосування положень статті 81 Закону України "Про прокуратуру", абзацу 3 пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" у зіставленні з рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020.
12.1. У касаційній скарзі скаржник просить скасувати Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 2 серпня 2022 року в частині задоволених позовних вимог, та залишити в силі рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 28 червня 2022 року, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_2 відмовлено повністю.
13. Верховний Суд ухвалою від 17 жовтня 2022 року відкрив касаційне провадження за скаргою Вінницької обласної прокуратури на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2022 року у справі № 120/3963/22 з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
14. Позивач подав до касаційного суду відзив на касаційну скаргу в якій посилаючись на необгрунтованість та безпідставність останньої просить залишити скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
15. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
16. При цьому згідно з частиною третьою статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
17. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Відповідно до статті 43 Конституції України держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
19. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
20. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон № 1697-VII.
21. Відповідно до частини першої статті 81 Закону № 1697-VII заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
22. За частиною другою статті 81 Закону № 1697-VII (із змінами, внесеними згідно із Законом України від 02 липня 2015 року № 578-VIII) заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.
23. Відповідно до частини третьої статті 81 Закону № 1697-VII (у редакції Закону України від 06 грудня 2016 року № 1774-VIII) посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
24. За частиною сьомою статті 81 Закону № 1697-VII (із змінами, внесеними згідно із Законом України від 02 липня 2015 року № 578-VIII) прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу.
25. Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується Кабінетом Міністрів України.
26. Відповідно до частини дев`ятої статті 81 Закону № 1697-VII фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
27. Положення цієї статті, згідно із Законом № 79-VIII (набрав чинності 01 січня 2015 року) і Законом № 80-VIII (теж набрав чинність 01 січня 2015 року), застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Аналогічним чином положення зазначеної статті мають застосовуватися і згідно із Законом України від 25 грудня 2015 року № 928-VIII.
28. У червні 2018 року 50 народних депутатів України звернулися до Конституційного Суду України з конституційним поданням, у якому просили про визнати таким, що не відповідає статті 1, частині другій статті 3, статті 6, частинам першій, другій статті 8, частині другій статті 19, частині третій статті 22, пункту 14 частини першої статті 92, частині другій статті 131-1 Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України [яким його доповнено згідно із Законом № 79-VIII] у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
29. За наслідками розгляду порушених у зазначеному конституційному поданні питань Конституційний Суд України ухвалив рішення від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, яким визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, <…>, за текстом рішення, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
30. З-поміж іншого Конституційний Суд України у цьому Рішенні зауважив, що однією з необхідних передумов незалежної діяльності прокуратури, неупередженого, об`єктивного, безстороннього виконання прокурорами своїх функцій є заходи щодо їх юридичного захисту, належного рівня матеріального та соціального забезпечення прокурорів, які мають бути гарантовані таким чином, щоб не допустити тиску, що може спричинити вплив на прийняті ними рішення. Це може бути реалізовано лише шляхом визначення відповідним законом України належних умов для функціонування прокуратури та системи фінансування, у тому числі регулювання заробітної плати прокурора для забезпечення неупередженості при реалізації встановлених Конституцією та законами України повноважень.
31. Отже, заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом, а тому положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, є таким, що суперечить частині другій статті 131-1 Основного Закону України.
32. Ще один аспект, через призму якого Конституційний Суд України розглянув питання конституційності пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, є принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України) та юридична визначеність як його складова. З цього приводу у пункті 2.3 Рішення зазначено, серед іншого, що за Конституцією України виключно законами України встановлюються, зокрема, Державний бюджет України і бюджетна система України (пункт 1 частини другої статті 92).
33. Відповідно до [Бюджетного] Кодексу визначаються правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства (преамбула); регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу (стаття 1). Отже, [Бюджетний] Кодекс має своє специфічне призначення, тобто регулює правовідносини у бюджетній сфері.
34. Конституційний Суд України зазначив, що "предмет регулювання Кодексу, так само як і предмет регулювання законів України про Державний бюджет України на кожний рік, є спеціальним, обумовленим положеннями пункту 1 частини другої статті 92 Основного Закону України… Кодексом не можна вносити зміни до інших законів України, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, а також встановлювати інше (додаткове) законодавче регулювання відносин, відмінне від того, що є предметом спеціального регулювання іншими законами України" (абзаци шостий, восьмий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 27 лютого 2020 року № 3-р/2020).
35. Відповідно до підпункту 5 пункту 63 розділу І Закону України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" від 28 грудня 2014 року № 79-VIII розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу доповнено, зокрема, пунктом 26, яким встановлене відмінне від спеціального нормативного регулювання заробітної плати прокурора, закріпленого частиною першою статті 81 Закону, за якою заробітна плата прокурора регулюється Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.