ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 січня 2023 року
м. Київ
справа № 260/390/20
провадження № К/9901/44952/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О, Чиркіна С.М., розглянувши у порядку письмового провадження в касаційному порядку справу за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Закарпатгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа - Державна регуляторна служба України про визнання протиправною та скасування постанови, за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду у складі судді Калинич Я.М. від 31 травня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Запотічного І.І., Довгої О.І., Матковської З.М. від 28 жовтня 2021 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Закарпатгаз" звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП), третя особа - Державна регуляторна служба України, про визнання протиправною та скасування постанови, у якому просило:
- визнати протиправною з моменту її винесення та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 20 грудня 2019 року № 2982 "Про накладення штрафу на АТ "Закарпатгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 31 травня 2021 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2021 року, позовні вимоги Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Закарпатгаз" було задоволено.
Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг "Про накладення штрафу на АТ "Закарпатгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" від 20 грудня 2019 року № 2982.
3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідачем безпідставно нараховано позивачу санкції за порушення Ліцензійних умов, оскільки недопуск до перевірки не є порушенням за яке можливо застосувати санкції у вигляді штрафу згідно з підпунктом "б" пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України "Про ринок природного газу" (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, НКРЕКП звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 31 травня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2021 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити Акціонерному товариству "Оператор газорозподільної системи "Закарпатгаз" у задоволенні позовних вимог.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами попередніх інстанцій установлено, що сектором НКРЕКП у Закарпатській області у строк з 11 грудня 2019 року по 13 грудня 2019 року було здійснено позапланову виїзну перевірку АТ "Оператор газорозподільної системи "Закарпатгаз", про що складено акт за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
6. Комісія з проведення перевірок, у перший день здійснення перевірки - 11 грудня 2019 року прибула за місцезнаходженням позивача та повідомила посадову особу - виконуючого обов`язки голови правління - технічного директора AT "Закарпатгаз" Голуба О.О., діючого на підставі наказу AT "Закарпатгаз" від 05 грудня 2019 року № 87-ВД, про намір розпочати проведення позапланової перевірки, а також пред`явила оригінал посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки від 20 листопада 2019 року № 472 та службові посвідчення голови та членів комісії з проведення перевірки.
7. Виконуючий обов`язки голови правління - технічний директор Голуб О.О., в усній формі повідомив комісію з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки AT "Закарпатгаз" та надав лист від 11 грудня 2019 року № 88007-Лв-5305-1219, в якому зазначив причини відмови у допуску до позапланової виїзної перевірки посадових осіб відповідача, а саме, про недотримання вимог чинного законодавства, з посиланням на норми Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та інших актів, зокрема, щодо права суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного контролю, якщо цим органом не була затверджена та оприлюднена у встановленому порядку уніфікована форма акта.
8. Представником відповідача складено акт про відмову АТ "Закарпатгаз" у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 11 грудня 2019 року, в якому в.о. голови правління АТ "Закарпатгаз" зазначив, що у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) відмовлено з підстав наведених у листі від 11 грудня 2019 року № 88007-Лв-5305-1219.
9. У подальшому, комісія з проведення перевірки у другий день перевірки - 12 грудня 2019 року, прибула за місцезнаходженням позивача та пред`явила посадовій особі - виконуючому обов`язки голови правління - технічному директору Голубу О.О. оригінал посвідчення № 472 та повідомила про намір розпочати позапланову перевірку щодо дотримання АТ "Закарпатгаз" вимог 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.
10. Виконуючий обов`язки голови правління - технічний директор Голуб О.О. підтвердив комісії з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки АТ "Закарпатгаз" посилаючись на лист від 11 грудня 2019 року № 88007-Лв-5305-1219.
11. Представником відповідача складено акт про відмову АТ "Закарпатгаз" у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 12 грудня 2019 року, в якому в.о. голови правління АТ "Закарпатгаз" зазначив, що у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) відмовлено з підстав наведених у листі від 11 грудня 2019 року № 88007-Лв-5305-1219.
12. В останній день перевірки 13 грудня 2019 року комісії з проведення перевірки також було відмовлено уповноваженим представником позивача у проведенні позапланової перевірки.
13. Представниками відповідача складено акт за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 13 грудня 2019 року № 476, в якому зафіксовані виявлені порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме, положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
14. На засіданні НКРЕКП 20 грудня 2019 року було розглянуто акт від 13 грудня 2019 року № 476 та прийнято постанову НКРЕКП від 20 грудня 2019 року № 2982 "Про накладення штрафу на AT "Закарпатгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу". Згідно вказаної постанови, відповідно до пунктів 11, 12 частини 1 статті 17, статей 19 та 22 Закону України "Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", накладено на позивача штраф в розмірі 850000,00 грн, за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме, положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
15. Уважаючи постанову НКРЕКП про накладення штрафу протиправною та незаконною, АТ "Оператор газорозподільної системи "Закарпатгаз" звернулось до суду позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
16. Касаційна скарга обґрунтована необхідністю підстав для відступлення від висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, якими керувався суд апеляційної інстанції при прийнятті рішення.
17. Скаржник зазначає, що предметною ознакою спірних правовідносин у цій справі є питання законності винесення Регулятором постанови про накладення штрафу за порушення АТ "Харківгаз" Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затвердженого постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201, на підставі встановлення факту недопуску НКРЕКП до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) Ліцензіата.
18. Одночасно, до предметних ознак зазначених вище правовідносин слід віднести питання наявності у Товариства права на недопуск НКРЕКП до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підставі статті 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", яка визначає, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), зокрема, у разі, якщо мало місце використання посадовими особами органу державного нагляду (контролю) неуніфікованих форм актів.
19. Скаржник зазначає, що предметом спору у справі № 640/20494/19 була постанова НКРЕКП від 06 вересня 2019 року № 1860 "Про накладення штрафу на АТ "Сумигаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, яка була прийнята за результатами здійснення Регулятором планового заходу державного нагляду (контролю), а тому висновки викладені в постанові Верховного Суду від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19 не можуть бути застосовані щодо спірних правовідносин, оскільки вони прийняті за різних фактичних обставин у справі та правових підстав.
20. АТ Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Закарпатгаз" подано відзив на касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 31 травня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2021 року, у якому воно просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Повноваження НКРЕКП у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", "Про ринок природного газу".
22. Частиною першою статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
23. Згідно зі статтею 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:
1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом;
2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;
3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;
4) державного контролю та застосування заходів впливу;
5) використання інших засобів, передбачених законом.
24. Частинами першою - третьою статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
25. Згідно з частиною четвертою статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" під час здійснення державного контролю Регулятор має право:
1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов;
2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу;
3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;
4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю;
5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень;
6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
26. Відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
27. Постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, який набрав чинності 12 серпня 2018 року (далі - Порядок № 428), який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.
28. Порядок № 428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).
29. Отже, НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати контроль за суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності відповідних правових підстав. За результатами перевірки складається акт, на підставі якого та за наявності виявлених у діяльності суб`єкта господарювання порушень НКРЕКП уповноважена накладати штрафи на такого суб`єкта господарювання у визначеному порядку.
30. Судами попередніх інстанцій установлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що АТ "Закарпатгаз" не допустило посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки з підстав, викладених у листі від 11 грудня 2019 року № 88007-Лв-5305-1219.
31. Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій із змісту оскаржуваної постанови НКРЕКП, на АТ "Закарпатгаз" було накладено штраф за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.