ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 січня 2023 року
м. Київ
справа №640/9995/20
адміністративне провадження № К/990/26901/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 640/9995/20
за позовом Обслуговуючого кооперативу "Ексон Прем`єр Шулявська"
до Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), треті особи: Громадська організація "Наш добробут", ОСОБА_1
про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Обслуговуючого кооперативу "Ексон Прем`єр Шулявська" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Грибан І.О., Ключковича В.Ю., Парінова А.Б. від 31 серпня 2022 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2020 року Обслуговуючий кооператив "Ексон Прем`єр Шулявська" (далі - ОК "Ексон Прем`єр Шулявська", позивач) звернувся до суду з позовом до Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент містобудування, відповідач), треті особи: Громадська організація "Наш добробут" (далі - ГО "Наш добробут", третя особа 1), ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, третя особа 2), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Департаменту містобудування щодо відмови в наданні ОК "Ексон Прем`єр Шулявська" містобудівних умов та обмежень (далі - МУО) для проектування об`єкта будівництва багатофункціонального комплексу з благоустроєм і озелененням скверу на проспекті Перемоги, 50-а в Шевченківському районі міста Києва, за заявою про надання МУО, поданою через Центр надання адміністративних послуг (далі - ЦНАП), від 27 грудня 2019 року № 63012-004639315-013-16, зареєстрованою в Департаменті містобудування від 28 грудня 2019 року № 28567/0/7-1-19;
- визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту містобудування від 15 січня 2020 року № 55;
- зобов`язати Департамент містобудування скласти та надати ОК "Ексон Прем`єр Шулявська" МУО для проектування об`єкта будівництва багатофункціонального комплексу з благоустроєм і озелененням скверу на проспекті Перемоги, 50-а у Шевченківському районі міста Києва з основними показниками, гранично допустимою висотністю об`єкта будівництва, зазначеною ОК "Ексон Прем`єр Шулявська" у матеріалах щодо намірів забудови земельної ділянки за адресою: проспект Перемоги, 50-а у Шевченківському районі міста Києва (лист від 17 грудня 2019 року № 42), за заявою про надання МУО, поданою через ЦНАП, від 27 грудня 2019 року № 63012-004639315-013-16;
- зобов`язати Департамент містобудування подати до суду звіт про виконання рішення суду протягом 15 календарних днів з дня набрання судовим рішенням у цій справі законної сили.
2. В обґрунтування позовних вимог вказано, що позивачем надано повний пакет усіх документів, визначених частиною третьою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" для отримання МУО для проектування об`єкта будівництва, а тому вважає, що відмова відповідача у наданні МУО у зв`язку із невідповідністю намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні є неправомірною, оскільки в ній не наведено обґрунтувань невідповідності намірів забудови земельної ділянки, які б не відповідали вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
3. Позивач також зазначив, що Департамент містобудування всупереч вимогам Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не довів невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, відповідно, були відсутні правові підстави для відмови у наданні позивачу МУО для проектування об`єкта будівництва.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 1 листопада 2021 року адміністративний позов задоволено частково:
- визнано протиправним та скасовано наказ Департаменту містобудування від 15 січня 2020 року № 55, яким затверджено рішення щодо відмови в наданні ОК "Ексон Прем`єр Шулявська" МУО для проектування об`єкта будівництва багатофункціонального комплексу з благоустроєм і озелененням скверу на проспекті Перемоги, 50-а в Шевченківському районі міста Києва, за заявою про надання МУО від 27 грудня 2019 року № 63012-004639315-013-16, зареєстрованою в Департаменті містобудування від 28 грудня 2019 року № 28567/0/7-1-19;
- зобов`язано Департамент містобудування повторно розглянути заяву ОК "Ексон Прем`єр Шулявська" про надання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва багатофункціонального комплексу з благоустроєм і озелененням скверу на проспекті Перемоги, 50-а в Шевченківському районі міста Києва від 27 грудня 2019 року № 63012-004639315-013-16, зареєстровану в Департаменті містобудування 28 грудня 2019 року № 28567/0/7-1-19, з урахуванням висновків суду, викладених у цьому рішенні.
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2022 року апеляційну скаргу Департаменту містобудування задоволено, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 1 листопада 2021 року скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
6. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив із того, що рішення Департаменту містобудування про відмову у наданні МУО для проектування об`єкта будівництва, є правомірним та відповідає всім критеріям, визначеним статтею 2 КАС України, оскільки відповідач перевірив і встановив невідповідність намірів забудови об`єкта будівництва вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а саме - положенням Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804 (далі - Генеральний план міста Києва), Детального плану території в межах проспекту Перемоги, вулиць Лагерної, Авіаконструктора Сікорського Ігоря, залізничних колій, вулиць Тимофія Шамрила, Дорогожицької, Олени Теліги, Олександра Довженка в Шевченківському районі м. Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 20 грудня 2017 року № 1005/4012 (далі - Детальний план території), відповідно до якого земельна ділянка на пр. Перемоги, 50-а міста Києва (кадастровий номер 8000000000:88:093:0026) розміщена у сквері "Слава танкістам", являє собою газон, віднесена до території підприємств торгівлі, громадського харчування та побутовоґо обслуговування населення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2022 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, ОК "Ексон Прем`єр Шулявська" звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 1 листопада 2021 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. У касаційній скарзі скаржник зазначив, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення частини четвертої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", внаслідок чого дійшов помилкового висновку про те, що розміщення багатофункціональної будівлі із переважним призначенням - офісні приміщення, суперечить містобудівній документації на місцевому рівні та не обумовлене містобудівними вимогами.
9. Скаржник також наголосив, що суд апеляційної інстанції під час ухвалення рішення не врахував правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 3 квітня 2020 року у справі № 640/18866/18 та від 28 травня 2020 року у справі № 640/9160/19, відповідно до яких контролюючі органи на кожному з етапів будівництва у разі виявлення обставин, з якими законодавець пов`язує обмеження в частині виконання робіт з будівництва об`єкта (в тому числі встановлення порушень вимог містобудівної документації, МУО, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил), можуть застосувати до суб`єкта господарювання відповідні заходи, у тому числі скасувати МУО, анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт, зупиняти виконання будівельних робіт тощо.
10. Від Департаменту містобудування надійшов відзив на касаційну скаргу ОК "Ексон Прем`єр Шулявська", у якому зазначається, що постанова суду апеляційної інстанції є законною та обґрунтованою, оскільки суд дійшов правильних висновків про невідповідність намірів будівництва об`єкта на проспекті Перемоги, 50-а в Шевченківському районі міста Києва вимогам Генерального плану міста Києва та Детального плану території.
11. Відповідач також наголошує, що висновки суду апеляційної інстанції повністю узгоджуються із правовою позицією Верховного Суду, сформульованою у постановах від 20 травня 2019 року у справі № 826/15338/18, від 20 березня 2019 року у справі № 810/726/18 та від 4 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17, та застосованою також у постановах від 4 лютого 2020 року у справі № 826/9713/18, від 29 квітня 2020 року у справі № 712/6577/18 та від 15 лютого 2021 року у справі № 320/5710/20, щодо порядку застосування статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
12. З огляду на вищезазначене, Департамент містобудування просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
13. Касаційну скаргу до суду подано 4 жовтня 2022 року.
14. Ухвалою Верховного Суду від 24 жовтня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 640/9995/20, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу Департаменту містобудування.
15. Від ОК "Ексон Прем`єр Шулявська" та Департаменту містобудування надійшли клопотання про забезпечення участі їх представників під час касаційного розгляду справи у судовому засіданні, у задоволенні яких відмовлено ухвалою Верховного Суду від 18 січня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що відповідно до Державного акта на право власності на земельну ділянку Серії ЯЕ № 993144 від 6 липня 2010 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Шулявка" є власником земельної ділянки площею 0,3110 га на проспекті Перемоги, 50-а із цільовим призначенням земельної ділянки - будівництво, експлуатація та обслуговування торгово-офісного комплексу з рестораном швидкого харчування та благоустроєм і озелененням скверу.
17. Відповідно до договору про встановлення права користування земельною ділянкою для забудови (суперфіцію) від 8 червня 2018 року, зареєстрованого в реєстрі під № 5355, укладеного між ТОВ "Шулявка" (ідентифікаційний код 35251995, суперфіціар) та ОК "Ексон Прем`єр Шулявська" (ідентифікаційний код 41290431, суперфіціарій), сторони домовились про передачу суперфіціаром в строкове платне користування суперфіціарію земельної ділянки у Шевченківському районі міста Києва площею 0,311 га (кадастровий номер 8000000000:88:093:0026), цільове призначення: для будівництва, експлуатації та обслуговування торгово-офісного комплексу з рестораном швидкого харчування та благоустроєм і озелененням.
18. Згідно з актом приймання-передачі від 8 червня 2018 року ТОВ "Шулявка" передало вказану земельну ділянку ОК "Ексон Прем`єр Шулявська", яким підтверджено також і прийняття необхідної документації.
19. Відповідно до договору від 27 березня 2019 року, зареєстрованого під № 406, про внесення змін до договору про встановлення права користування земельною ділянкою для забудови (суперфіцію) від 8 червня 2018 року, зареєстрованого в реєстрі під № 5355, сторони домовились про зміни щодо здійснення оплати за користування земельною ділянкою.
20. У витягах з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права від 8 червня 2019 року та від 27 березня 2019 року щодо земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:88:093:0026 зазначено про договір від 8 червня 2018 року, зареєстрований під № 5355, та про договір від 27 березня 2019 року, зареєстрований під № 406, а також зареєстроване право користування за позивачем.
21. Із витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 1 серпня 2018 року № НВ-80000794342018 щодо земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:88:093:0026 судами встановлено: цільове призначення - для іншої комерційної забудови; вид використання земельної ділянки - для будівництва, експлуатації та обслуговування торгово-офісного комплексу з рестораном швидкого харчування та благоустроєм і озелененням скверу. Довідка видана Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської державної адміністрації).
22. 17 грудня 2019 року ОК "Ексон Прем`єр Шулявська" звернувся до Департаменту містобудування із заявою від 27 грудня 2019 року № 63012-004639315-013-16, яка подана через ЦНАП та зареєстрована в Департаменті містобудування від 28 грудня 2019 року № 28567/0/7-1-19, в якій просив надати МУО для проектування об`єкта будівництва "Будівництво багатофункціонального комплексу з благоустроєм і озелененням скверу на проспекті Перемоги, 50-а у Шевченківському районі м. Києва" на земельній ділянці площею 0,311 га, розташованою за адресою: проспект Перемоги, 50-а у Шевченківському районі м. Києва, (кадастровий №8000000000:88:093:0026).
23. До вказаної заяви було додано документи: копія державного акта на земельну ділянку серія ЯЕ № 993144; копія договору суперфіцію від 8 червня 2018 року, посвідченого приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Н.С. Хара та зареєстрованого в реєстрі під № 5355, та копія витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права № 126957178 від 8 червня 2018 року; копія договору про внесення змін та доповнень до договору суперфіцію, посвідченого приватним нотаріусом Ірпінського міського нотаріального округу Київської області Кондратюком В.С. та зареєстрованого в реєстрі № 406, та копія витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права № 161225153 від 27 березня 2019 року; викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; витяг із Державного земельного кадастру; копія виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань; копія наказу № 16 про призначення голови; копія протоколу № 15/03; копія статуту; копія паспорта голови.
24. Також до заяви були додані наміри щодо забудови земельної ділянки за адресою: проспект Перемоги, 50-а у Шевченківському районі м. Києва.
25. Листом, затвердженим наказом Департаменту містобудування від 15 січня 2020 року № 55, ОК "Ексон Прем`єр Шулявська" відмовлено у наданні МУО для проектування об`єкта будівництва - багатофункціонального комплексу з благоустроєм і озелененням скверу по пр. Перемоги, 50-а у Шевченківському районі м. Києва, в порядку пункту 3 частини четвертої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
27. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
28. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
29. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
30. Зазначеним вимогам постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2022 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними, з огляду на наступне.
31. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
33. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано положення статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", внаслідок чого, на думку скаржника, суд дійшов помилкового висновку про правомірність рішення Департаменту містобудування, яким позивачу відмовлено у наданні МУО.
34. Скаржник вважає, що неправильне застосування вищезазначеної норми прав судом апеляційної інстанції допущено у зв`язку з неврахуванням правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 3 квітня 2020 року у справі № 640/18866/18 та від 28 травня 2020 року у справі № 640/9160/19.
35. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить із такого.
36. Відповідно до частин першої та четвертої статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
37. Згідно із частиною п`ятою статті 26 цього ж Закону проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у наступному порядку:
отримання замовником або проектувальником вихідних даних;
розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених ст. 31 Закону, її експертизи;
затвердження проектної документації;
виконання підготовчих та будівельних робіт;
прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;
реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
38. Частиною першою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" основними складовими вихідних даних є містобудівні умови та обмеження.
39. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження - документ, в якому зазначено комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування та будівництва, що стосуються поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будівель та споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
40. Згідно із частиною четвертою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:
неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;
виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;
невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
41. Частиною восьмою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.
42. Відповідно до частини першої статті 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
43. Статтею 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.