ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 січня 2023 року
м. Київ
справа № 640/10685/21
адміністративне провадження № К/990/21171/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Д.Трейдінг"
до Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
про визнання протиправною та нечинною постанови
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Д.Трейдінг"
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Шулежка В.П. від 14 лютого 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Сорочка Є.О., Федотова І.В., Коротких А.Ю. від 21 червня 2022 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Д.Трейдінг" (далі - ТОВ "Д.Трейдінг", позивач) звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач), в якому просить визнати протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову відповідача № 390 від 10 березня 2021 року "Про надання інформації щодо двосторонніх договорів, укладених між суб`єктами, що входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта або є афілійованими між собою" шляхом виключення із графи 3 розділу 1 додатку до постанови формулювання "дата додаткової угоди до договору".
2. В обґрунтування своїх вимог позивач вказував, що оскаржувана постанова зобов`язує ТОВ "Д.Трейдінг" вчиняти дії, які не передбачені законодавством України, та покладає на останнього додатковий тягар у вигляді необхідності підготовки та подання додаткової звітності щодо дати укладання додаткових угод до двосторонніх договорів, як наслідок, виділення під вказані дії додаткових людських та матеріальних ресурсів.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 лютого 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2022 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що постанова НКРЕКП № 390 від 10 березня 2021 року "Про надання інформації щодо двосторонніх договорів, укладених між суб`єктами, що входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта або є афілійованими між собою" прийнята відповідачем правомірно, відповідно до вимог чинного законодавства та в межах повноважень останнього.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 лютого 2022 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ТОВ "Д.Трейдінг" звернулося із касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
6. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано у спірних правовідносинах положення частини четвертої статті 66 Закону України "Про ринок електричної енергії", частини другої статті 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", у зв`язку із чим суди дійшли неправильного висновку про правомірність спірної постанови НКРЕКП.
7. Скаржник вказує, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування вищезазначених норм матеріального права у подібних правовідносинах, а саме - щодо права Регулятора під час здійснення державного регулювання ринку електричної енергії вимагати від суб`єкта господарювання подання інформації щодо дати основного двостороннього договору та додаткових угод до нього, зокрема, шляхом визначення цього обов`язку у спірній постанові, та про те, чи узгоджуються спірні положення постанови НКРЕКП № 390 від 10 березня 2021 року з вимогами частини четвертої статті 66 Закону України "Про ринок електричної енергії".
8. Крім того, скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій застосували норму права без урахування висновку щодо її застосування у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 31 травня 2021 року у справі № 917/265/18 та від 31 серпня 2021 року у справі № 520/510/20, про те, що вища юридична сила закону полягає у тому, що всі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні їм суперечити, а відтак, у випадку суперечності норм підзаконного акта необхідно застосовувати норми закону, оскільки останній має вищу юридичну силу.
9. Від НКРЕКП надійшов відзив на касаційну скаргу ТОВ "Д.Трейдінг", в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильних висновків про те, що спірні положення постанови НКРЕКП № 390 від 10 березня 2021 року узгоджуються з вимогами частини четвертої статті 66 Закону України "Про ринок електричної енергії" та положеннями інших законів; просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. Касаційну скаргу подано до суду 10 серпня 2022 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 28 жовтня 2022 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 640/10685/21, витребувано матеріали справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу ТОВ "Д.Трейдінг".
12. Учасники справи подали клопотання про розгляд цієї справи у судовому засіданні за участю їх представників, у задоволені яких відмовлено ухвалою Верховного Суду від 18 січня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що згідно з постановою НКРЕКП № 390 від 10 березня 2021 року "Про надання інформації щодо двосторонніх договорів, укладених між суб`єктами, що входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта або є афілійованими між собою":
1. Суб`єктам господарювання, що мають ліцензію на право провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, з постачання електричної енергії споживачу, з перепродажу електричної енергії (трейдерської діяльності), розподілу електричної енергії, що є сторонами двостороннього договору та входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта або є афілійованими між собою, протягом трьох робочих днів після укладення двостороннього договору надавати Регулятору інформацію про предмет договору, ціну електричної енергії та/або порядок її розрахунку (формування), обсяг електричної енергії та графіки погодинного обсягу купівлі-продажу електричної енергії, строки та порядок постачання електричної енергії відповідно до форми, визначеної додатком до цієї постанови.
2. Інформація про двосторонній договір, укладений між суб`єктами господарювання, що входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта або є афілійованими між собою, визначена у пункті 1 цієї постанови, подається до НКРЕКП виключно в електронному вигляді у форматі "xls" або "xlsx" з накладенням кваліфікованого електронного підпису уповноваженої особи суб`єкта господарювання та/або кваліфікованої електронної печатки суб`єкта господарювання з дотриманням вимог законів України "Про електронні документи та електронний документообіг" та "Про електронні довірчі послуги" на адресу monitoring_DD@nerc.gov.ua.
3. Ця постанова набирає чинності з дня, наступного за днем її оприлюднення на офіційному вебсайті Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
14. У графі 3 розділу 1 додатку до постанови визначено "дата додаткової угоди до договору".
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
16. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
17. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
18. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
19. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 лютого 2022 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2022 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними, з огляду на наступне.
20. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
22. Доводом касаційної скарги є неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій положень частини четвертої статті 66 Закону України "Про ринок електричної енергії", частини другої статті 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" внаслідок безпідставного, на думку скаржника неврахування судами правового висновку Верховного Суду, висловленого у постановах від 31 травня 2021 року у справі № 917/265/18 та від 31 серпня 2021 року у справі № 520/510/20, про вищу юридичну силу закону, яка полягає у тому, що всі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні їм суперечити.
23. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
24. Відповідно до частин першої-третьої статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" НКРЕКП (далі також - Регулятор) є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.
Особливості спеціального статусу Регулятора обумовлюються його завданнями і повноваженнями та визначаються цим Законом, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливостях організації та порядку діяльності Регулятора, в особливому порядку призначення членів Регулятора та припинення ними повноважень, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Регулятора та гарантії незалежності в прийнятті ним рішень у межах повноважень, визначених законом, встановленні умов оплати праці членів та працівників Регулятора.
Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
25. Згідно з положеннями статті 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
26. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 17 Закону України Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема: форми звітності суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, та порядок їх подання.
27. Зі змісту наведених норм законодавства вбачається, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати заходи державного регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, зокрема, шляхом розробки та затвердження у встановленому порядку нормативно-правових актів.
28. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 14 березня 2019 року у справі № 826/3880/18, від 28 вересня 2020 року у справі № 812/225/17, від 21 квітня 2021 року у справі № 480/2675/20, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а, від 8 липня 2021 року у справі № 160/1598/20, від 28 липня 2021 року у справах № 380/744/20 та № 280/160/20, від 13 серпня 2021 року у справі № 280/62/20 та від 20 травня 2022 року у справі № 340/370/21.
29. Колегія суддів також враховує, що правові позиції Верховного Суду щодо застосування положень Закону України "Про ринок електричної енергії" сформовані, зокрема, у постановах від 26 листопада 2019 року у справі № 183/6195/17(2-а/183/251/17), від 12 жовтня 2022 року у справі № 120/4268/19-а та від 22 листопада 2022 року у справі № 640/19174/20.
30. Крім того, правові позиції Верховного Суду щодо застосування положень частини третьої статті 7 КАС України (у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України) сформовані, зокрема, у постановах від 11 травня 2022 року у справі № 420/6617/20, від 20 травня 2022 року у справі № 640/16786/19 та від 30 серпня 2022 року у справі № 380/960/22.
31. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що на виконання вимог статті 66 Закону України "Про ринок електричної енергії", з урахуванням вимог Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", та з метою цілісного відстеження стану, тенденцій, ефективності функціонування і розвитку ринку двосторонніх договорів НКРЕКП затверджено постанову від 10 березня 2021 року № 390 "Про надання інформації щодо двосторонніх договорів, укладених між суб`єктами, що входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта або є афілійованими між собою", якою визначено зміст, порядок, термін та формат надання інформації до НКРЕКП сторонами двостороннього договору, що входять до складу одного вертикально інтегрованого суб`єкта або є афілійованими між собою, про предмет договору, ціну електричної енергії та/або порядок її розрахунку (формування), обсяг електричної енергії та графіки погодинного обсягу купівлі-продажу електричної енергії, строки та порядок постачання електричної енергії.
32. Предметом спору у справі, що розглядається, є незгода позивача із положеннями графи 3 розділу 1 додатку до постанови НКРЕКП від 10 березня 2021 року № 390, яка визначає обов`язок суб`єкта господарювання надавати Регулятору інформацію не лише щодо дати основного двостороннього договору, а й щодо дати додаткових угод до нього.
33. Скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій, у зв`язку з неправильним застосуванням положень статті 66 Закону України "Про ринок електричної енергії" та частини другої статті 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", дійшли неправильного висновку про те, що вищенаведені положення графи 3 розділу 1 додатку до постанови НКРЕКП від 10 березня 2021 року № 390 узгоджуються з вимогами законів.
34. Колегія суддів із цього приводу зазначає таке.
35. Відповідно до статті 338 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (ратифіковано із заявою Законом № 1678-VII від 16 вересня 2014 року) взаємне співробітництво включає, серед іншого, такі сфери, як, зокрема, модернізацію та посилення наявної енергетичної інфраструктури, яка становить спільний інтерес, зокрема енергогенеруючі потужності, цілісність, надійність та безпеку енергетичних мереж, поступову інтеграцію електроенергетичної системи України до європейської електроенергетичної мережі.
36. Крім того, статтею 22 Договору про заснування Енергетичного Співтовариства (Україна приєдналась 1 лютого 2011 року) договірні Сторони зобов`язались приймати плани розвитку для приведення своїх секторів енергопродуктів і матеріалів, для транспортування яких використовуються мережі, у відповідність до Загальновживаних Стандартів Європейського Співтовариства.
При цьому статтею 23 Договору про заснування Енергетичного Співтовариства також передбачено, що Загальновживані стандарти Європейського Співтовариства стосуються будь-яких стандартів технічних систем, які застосовуються в рамках Європейського Співтовариства та є необхідними для безпечного й ефективного функціонування систем мереж.
37. Відповідно до статті 1 Закону України "Про національну безпеку України" національна безпека України - це захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз; національні інтереси України - життєво важливі інтереси людини, суспільства і держави, реалізація яких забезпечує державний суверенітет України, її прогресивний демократичний розвиток, а також безпечні умови життєдіяльності і добробут її громадян.
38. Згідно з пунктом 54 Стратегії національної безпеки України "Безпека людини - безпека країни", затвердженої Указом Президента України від 14 вересня 2020 року № 392/2020, економічний розвиток і безпека неможливі без стійкого розвитку енергетики, для цього, зокрема, необхідно сприяти розширенню енергетичного потенціалу України та ефективності його використання.
39. Крім того, у Стратегії енергетичної безпеки, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 4 серпня 2021 року № 907-р, зазначено, що енергетична безпека - це захищеність національних інтересів у сфері забезпечення доступу до надійних, стійких, доступних і сучасних джерел енергії технічно надійним, безпечним, економічно ефективним та екологічно прийнятним способом в нормальних умовах і в умовах особливого або надзвичайного стану; загрози енергетичній безпеці - короткочасні або тривалі, реальні або потенційні обставини, явища, чинники або події, що можуть порушити безпеку та стійкість функціонування енергетичного сектору країни, обмежити або порушити енергозабезпечення споживачів, призвести до аварій та інших негативних наслідків.