ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 січня 2023 року
м. Київ
справа № 638/14202/18
адміністративне провадження № К/9901/16854/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стрелець Т.Г., Берназюка Я.О., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Харків-Капітал" до Харківської міської ради, Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради про визнання протиправними, скасування приписів і постанов, за касаційною скаргою Харківської міської ради на постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Мінаєвої О.М., Калиновського В.А., Присяжнюк О.В. від 23.03.2021,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Харків-Капітал" (далі також ТОВ "Харків-Капітал", Товариство, позивач) звернулося з позовом до Харківської міської ради, Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради (далі також Міськрада, Інспекція ДАБК, відповідачі), у якому просило визнати протиправними та скасувати винесені Інспекцією державного архітектурно - будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради:
- припис №346/396-Пр-У про усунення порушень у сфері містобудування, будівельних норм, стандартів і правил від 07.05.2018;
- припис №869-Пр-У про усунення порушень у сфері містобудування, будівельних норм, стандартів і правил від 28.08.2018;
- постанову №41/2477/0/250-18-П від 11.09.2018 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на ТОВ "ХАРКІВ-КАПІТАЛ" у сумі 27615 грн (далі також оскаржувані, спірні приписи та постанова).
2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що висновки, викладені у актах проведених відповідачем перевірок і приписів про наявність правопорушення з боку ТОВ "Харків-Капітал" у сфері містобудування, а також прийнятої на їх підставі постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, є протиправними, незаконними та необґрунтованими, такими що суперечать вимогам законодавства у сфері містобудування, будівельних норм, стандартів і правил та фактичним обставинам, у зв`язку із чим, на думку позивача, оскаржувані ним приписи та постанова підлягають скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 07.10.2020 у задоволенні позову відмовлено.
4. Висновок суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення цього позову ґрунтується на тому, що наявність виявлених перевірками порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності підтверджується встановленими у справі обставинами та наявними у її матеріалах доказами і Товариством це не спростовано.
5. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 23.03.2021 рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове судове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
6. Приймаючи таку постанову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідач, вказуючи у оскаржуваних приписах перелік норм законодавства, які порушено Товариством, на зазначив способу усунення таких порушень.
7. У зв`язку з цим, апеляційний суд дійшов висновку, що оскаржувані Товариством приписи не відповідають вимогам закону і свідчать про порушення органом державного архітектурно - будівельного контролю процедури проведення перевірки та оформлення її результатів.
8. Окрім цього, апеляційний суд зазначав, що матеріалами справи не підтверджується будівництво саме Товариством нежитлової будівлі, яка, на думку Інспекції ДАБК має ознаки самочинного будівництва, а отже констатував відсутність факту вчинення позивачем виявленого перевіркою порушення.
9. Суд апеляційної інстанції також підкреслював, що згідно з приписами статті 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" орган державного архітектурно-будівельного контролю у разі виявлення самочинно збудованого об`єкта зобов`язаний видати особі, що здійснила таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності з визначенням строку для його добровільного виконання, а у разі його невиконання - подати позов до суду про знесення такого об`єкта.
10. Згідно з наведеними у оскаржуваній постанові апеляційного суду мотивами, оскільки Інспекція ДАБК невірно встановила обставини виявленого перевіркою порушення та допустила порушення процедури її проведення, то це зумовлює відсутність юридичних наслідків такої.
11. З врахуванням наведеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що виявлені та оформлені з порушенням законодавства результати перевірки не можуть бути покладені в основу прийняття рішень уповноваженого органу, зокрема, постанови про притягнення позивача до відповідальності за порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
12. Не погоджуючись із вищевказаною постановою апеляційного суду, Харківська міська рада подала касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Судовим розглядом цієї справи встановлено, що відповідно до наказу на проведення позапланового заходу від 16.04.2018 №126 та направлень Інспекції від 17.04.2018 №346-Нта від 05.05.2018 №396-Н у період з 19.04.2018 по 07.05.2018 Інспекцією державного архітектурно - будівельного контролю проведено позапланову перевірку на об`єкті: "Нежитлові будівлі по просп. Льва Ландау, 33 у м. Харкові".
14. У ході перевірки встановлено, що на земельній ділянці з кадастровим номером 6310136900:07:026:0001 позивачем зведено нежитлову будівлю, орієнтовною площею 30 кв. м. без документів, що надають право на виконання будівельних робіт, без проектної документації, без забезпечення здійснення авторського та технічного нагляду.
15. За результатами проведеної перевірки Інспекцією складено акт від 07.05.2018 №346/396-А та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 07.05.2018 №346/396-Пр-У, з терміном виконання до 07.07.2018.
16. Згідно наказу про проведення перевірки від 06.08.2018 №374 та направлення від 06.08.2018 №869-Н з метою перевірки виконання вимог припису від 07.05.2018 №346/396-Пр-У фахівцями Інспекції державного архітектурно - будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради у період з 14.08.2018 по 28.08.2018 проведена позапланова перевірка на об`єкті "Нежитлові будівлі по просп. Льва Ландау, 33 у м. Харкові".
17. У ході перевірки встановлено, що об`єкт - самочинно збудована будівля орієнтовною площею 30 кв. м. на земельній ділянці з кадастровим №6310136900:07:026:0001 знаходиться в незмінному стані.
18. За результатами проведеної перевірки фахівцями Інспекції ДАБК Департаменту територіального контролю Харківської міської ради 28.08.2018 складено відповідний акт № 869-А та припис від 28.08.2018 859-Пр-У.
19. Стосовно ТОВ "Харків-Капітал" складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28.08.2018, згідно якого ТОВ "Харків-Капітал" визнано винним у правопорушенні, визначеному абзацом другим пункту 1 частини шостої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", яким розгляд справи призначено у приміщенні Інспекції на 11.09.2018.
20. Розглянувши матеріали перевірки 11.09.2018 начальником Інспекції винесено постанову від 11.09.2018 №41/2477/0/250-18-П, якою у зв`язку із встановленими порушеннями на ТОВ "Харків-Капітал" накладено штраф у розмірі 27615,00 грн.
21. Не погоджуючись з вищевказаними приписами та постановою, Товариство, вважаючи їх протиправними, незаконними і необґрунтованими, звернулося з позовом до суду.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
22. Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Вказану підставу мотивує відсутністю висновку Верховного Суду щодо необхідності зазначення способу усунення порушення у приписі про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
23. Зокрема, скаржник вказує, що орган державного архітектурно-будівельного контролю не наділений повноваженнями щодо обмеження суб`єктів містобудування у способах усунення допущених порушень містобудівного законодавства, оскільки існують різні прояви усунення таких порушень та законодавчо встановлені шляхи їх досягнення. Спірний об`єкт будівництва, на переконання скаржника, може бути визнаний на праві власності за позивачем на підставі рішення суду, його може бути введено в експлуатацію за загальною процедурою, знесено або перебудовано з усуненням ознак капітальності.
24. Скаржник стверджує, що ані Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", ані Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю не встановлюють за необхідне відображення контролюючим органом будь-яких застережень щодо способу виконання підконтрольною особою вимоги про усунення виявлених у ході проведеної органом державного архітектурно- будівельного контролю перевірки.
25. На думку відповідача, встановлення таких обмежень свідчило б про перевищення Інспекцією ДАБК наданих їй законодавством повноважень.
26. Тому Харківська міська рада вважає, що висновки судів попередніх інстанцій про неправомірність оскаржуваних приписів з огляду на незазначення у них конкретного способу усунення виявлених під час перевірки порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права.
27. Помилковим скаржник вважає і висновок суду апеляційної інстанції про те, що Товариство не є суб`єктом містобудування і не був замовником будівництва спірної нежитлової будівлі, а тому застосування штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності неправомірні.
28. З цього приводу у касаційній скарзі наводяться аргументи про те, що як вбачається з наведених у законодавстві визначень поняття "замовник" такий статус мають не тільки ті особи (фізичні або юридичні), які мають у власності або у користуванні земельну ділянку для забудови та подали в установленому законодавством порядку відповідну заяву (декларацію/повідомлення про початок виконання будівельних робіт, заяву про отримання дозволу на виконання будівельних робіт), а й ті суб`єкти, які здійснюють містобудівну діяльність та відповідно зобов`язані подати таку заяву.
29. На переконання Харківської міської ради наявні у справі докази свідчать саме про те, що спірна будівля збудована ТОВ "Харків-Капітал" у період користування земельною ділянкою з кадастровим номером 6310136900:07:026:0001, тобто у період з 2005 по 2016 рік, а отже скаржник наполягає, що саме Товариство вчинило ті порушення, які відображені у акті перевірки й саме воно зобов`язане їх усунути.
30. З цих підстав скаржник стверджує, що відповідач провів перевірку з дотриманням встановленої законом процедури, повно та всебічно встановив обставини порушення, виявленого за її результатами, належним чином оформив відповідні розпорядчі документи.
31. У відзиві на касаційну скаргу Товариство вказує, що постанова суду апеляційної інстанції, на його думку, є законною та обґрунтованою, прийнятою з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а висновки, викладені у цьому судовому рішенні, відповідають матеріалам справи, її фактичним обставинам.
32. Позивач переконаний, що доводи касаційної скарги як і рішення суду першої інстанції суперечать вимогам чинного законодавства, фактичним обставинам справи, оскільки ґрунтуються на припущеннях без повного та всебічного з`ясування обставин та дослідження усіх наявних у матеріалах справи доказів.
33. На думку Товариства, Харківська міська рада необґрунтовано заперечує існування спірної будівлі на час укладання договору оренди з позивачем, оскільки такі твердження спростовуються наявними у справі доказами.
34. При цьому, як вважає Товариство, в оскаржуваних приписах не встановлено, у який спосіб позивач має усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, зокрема, не визначено, що вказані порушення мають бути усунуті шляхом знесення самовільно побудованої нежитлової будівлі чи в будь-який інший спосіб.
35. У відзиві на касаційну скаргу наголошується, що вищевказані дії Інспекції ДАБК порушують норми матеріального та процесуального права і суперечать судовій практиці, зокрема, висновкам, викладеним у постанові Великої Палати Верховного Суду по справі №161/14920/16-а про те, що орган державного архітектурно- будівельного контролю у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, уповноважений видати припис про усунення порушень, у тому числі шляхом знесення самочинно збудованого об`єкта. Цей припис є обов`язковою передумовою для можливості контролюючого органу на звернення до суду на підставі частини першої статті 38 вказаного Закону у зв`язку з його невиконанням.
36. Тобто, як вважає позивач, Інспекція ДАБК, установивши факт невиконання припису, повинна була у встановленому законом порядку звернутись з позовом про знесення самочинно збудованого об`єкта, однак в порушення частини першої статті 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" з таким позовом до суду не зверталась, а всупереч закону застосувала штрафні санкції,
37. Отже, на переконання Товариства, висновки суду першої інстанції про дотримання Інспекцією ДАБК встановленого законом порядку проведення позапланових перевірок, є незаконні та необґрунтовані, а застосування штрафу, за наведених вище обставин, є неправомірним.
38. Ураховуючи вищевикладене, позивач просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржувану постанову апеляційного суду - залишити без змін.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
39. За преамбулою до Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" цей Закон встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
40. Відповідно до частин першої, четвертої, п`ятої статті 26 вищевказаного Закону забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:
1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;
2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;
3) затвердження проектної документації;
4) виконання підготовчих та будівельних робіт;
5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;
6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
41. За приписами пунктів 1, 3 частини першої статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник має право виконувати будівельні роботи після:
подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України;
видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля".
42. Абзацами першим, другим статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
43. Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553.
44. Пунктом 5 вищезазначеного Порядку встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
45. У пункті 9 цього ж Порядку визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
У разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, щодо якого неможливо встановити суб`єкта містобудування, який будує чи збудував такий об`єкт, перевірка проводиться із залученням представників органів місцевого самоврядування та органів Національної поліції. Документи, оформлені за результатами такої перевірки, надсилаються до відповідного органу внутрішніх справ для встановлення особи суб`єкта містобудування.
46. Абзацом першим пункту 12 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю передбачено, що посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані у повному обсязі, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством.
47. Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право: складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; 3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил (пункт 2, абзаци перший, другий пункту 3 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю).
48. Оформлення результатів державного архітектурно-будівельного контролю здійснюється за правилами пунктів 15-23 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
49. Пунктом 15 цього Порядку визначено, що форми актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджуються Мінрегіоном.
50. Форма припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил встановлена у додатку 3 до наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15.05.2012 №240, відповідно до якої у такому приписі, окрім іншого, зазначаються суть порушень, абзаци, пункти, частини, статті, розділи, глави нормативно-правових актів, будівельних норм, стандартів і правил, проектних рішень тощо, які порушено, а також заходи щодо усунення порушень із визначенням терміну виконання.
51. За нормами пункту 17 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил складається у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.