ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 січня 2023 року
м. Київ
справа №160/13021/19
адміністративне провадження № К/9901/46829/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради про визнання протиправними та скасування припису та постанови, за касаційною скаргою Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Коренева А.О. від 15.03.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Коршуна А.О., Панченко О.М., Чередниченка В.Є. від 26.10.2021,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2019 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі також ФОП ОСОБА_1, позивач) звернувся з позовом до Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради (далі також Відділ ДАБК, відповідач), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати припис Відділу з питань державного архітектурно - будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради №32 від 21.11.2019;
- визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на фізичну особу - підприємця ОСОБА_1 №23/17/24-60/1629 від 05.12.2019, винесену відділом з питань державного архітектурно - будівельного контролю виконкому Криворізької міської ради (далі також оскаржувані, спірні припис та постанова).
2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що висновки відповідача за результатами позапланової перевірки є незаконними та необґрунтованими, а прийняті на їх підставі припис та постанова підлягають скасуванню. При цьому, позивач посилався на те, що відповідачем була застосована до позивача відповідальність за недотримання вимог законодавства, які на момент винесення постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 05.12.2019 не були передбачені в законі чи іншому нормативно-правовому акті як правопорушення, оскільки з 01.01.2019 недотримання основних техніко-економічних показники об`єкта будівництва, вказаних у МУО, не є порушенням вимог чинного законодавства, які втратили чинність на момент розробки Робочого проекту позивачем.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.03.2021, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26.10.2021, позов задоволено, а саме - визнано протиправними та скасовані спірні припис та постанову, вирішено питання про розподіл судових витрат.
4. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що у зв`язку зі змінами в законодавстві, починаючи з 01.01.2019, такі техніко-економічні показники об`єкта будівництва як площа забудови та площа торговельних залів не належали до обов`язкових складових змісту містобудівних умов, а тому, з урахуванням дати виготовлення позивачем у справі робочого проекту будівництва - вересень 2019 року, дотримання цих показників під час розроблення робочого проекту, на переконання судів попередніх інстанцій, не є обов`язковим з огляду на визначений частиною п`ятою статті 29 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, чинній з 01.01.2019) перелік складових змісту містобудівних умов та обмежень, який є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.
5. Суди попередніх інстанцій також відзначали, що інші порушення, виявлені перевіркою та зафіксовані у оформленому за її результатами акті, не знайшли свого підтвердження під час розгляду цієї справи, а відповідачем не було доведено правомірності прийняття ним спірних припису та постанови, оскільки ним в порушення вимог частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України не було надано належних та допустимих доказів вчинення позивачем у справі порушень містобудівного законодавства за вчинення яких передбачена відповідальність абзацом другим частини першої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що посадовими особами відповідача у період з 06.11.2019 по 21.11.2019 на підставі наказу (розпорядження) Відділу ДАБК №59 від 04.11.2019 проведено позапланову перевірку щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті "Будівництво торгівельного комплексу по АДРЕСА_1", будівельна адреса - АДРЕСА_1", щодо дотримання суб`єктом містобудування: замовник будівництва - ОСОБА_2, проектувальник - ФОП ОСОБА_1, головний інженер проекту - ОСОБА_3, технічний нагляд - ОСОБА_4, авторський нагляд - ОСОБА_3, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, за результатами якої складено акт №04121112019 від 21.11.2019 (далі - акт перевірки).
8. З наданої суду ксерокопії вищезазначеного акту перевірки вбачається що, у ході перевірки посадовими особами відповідача виявлено низку порушень законодавства, у тому числі встановлено, що генеральним проектувальником ФОП ОСОБА_1 передано замовнику ФОП ОСОБА_2 робочий проект згідно з актом здачі - приймання виконаних робіт за договором №18010 від 29.09.2019 (шифр 18010), розроблений з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів та правил, а саме: - на запит Відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконкому міськради Департаментом регулювання містобудівної діяльності та земельних відносин виконкому міськради (вих. №7-24/02-08/3218 від 23.10.2019) отримано копію містобудівних умов та обмежень земельної ділянки від 19.04.2014 №31 на об`єкт будівництва "Будівництво торговельного комплексу" адреса або розташування земельної ділянки: АДРЕСА_1 (надалі - МУО), згідно з якими п. 10. Основні техніко-економічні показники об`єкта будівництва: 10.2. Площа забудови 370,0 м2; 10.5. Площа торговельних залів 269,0м2, з містобудівним розрахунком з техніко-економічними показниками, розроблені ФОП ОСОБА_5 у 2013 році (шифр 29/09.13). на Схемі використання земельної ділянки (29/09.13-О-ГП аркуш 1) розміщено проектований торговельний комплекс, та:
1. Згідно наданого замовником робочого проекту "Будівництво торгівельного комплексу по АДРЕСА_1" (шифр -18010), розробленим ФОП ОСОБА_1, розміщення проектованого торгівельного комплексу не відповідає отриманим містобудівним умовам та обмеженням земельної ділянки від 19.04.2014 №31 (змінено місце розташування розміщення об`єкту) та змінено техніко-економічні показники об`єкта будівництва (шифр 18010-ПЗ розділ 16-ТЕП сторінка 67: п. 2.1 площа забудови 480,5м2 (згідно з МУтаО - 370,0м2): торгова площа 296,55 м2 (згідно з МУтаО- 269,0м2). Проектна документація на будівництво об`єкту розроблялася без урахування вихідних даних на проектування та дотриманням вимог законодавства.
2. Робочий проект шифр 18010, розроблений не в повному обсязі, а саме: відсутні томи із забезпечення енергоефективності, протипожежні заходи щодо систем пожежної сигналізації та сповіщання про пожежу (СПС та СО) та проект організації будівництва ПОБ з розробленням, Будгенплану; в томі 2 графічні матеріали ГП (шифр 18010-0-ГП арк. 3) відсутній план благоустрою території (не визначено майданчики для тимчасового паркування автомобілів та для тимчасового паркування автомобілів інвалідів).
9. У подальшому на підставі вищезазначеного акту перевірки відповідачем було винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил №32 від 21.11.2019., яким з метою усунення виявлених порушень у строк до 21.12.2019 вимагалось привести у відповідність до діючих державних будівельних норм, стандартів та правил України проектну документацію на об`єкті (внести зміни до робочого проекту на об`єкті будівництва).
10. Крім цього, суди попередніх інстанцій встановили, що за результатами перевірки відповідачем відносно позивача було складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 21.11.2019, за порушення вимог абзацу другого частини першої статті 26 Закону України "Про архітектурну діяльність", абзацу першого пункту 9, пункту 10 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, який затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №45 від 16.05.2011, Додаток Д ДБН А. 2.2-3:2014 "Склад та зміст проектної документації", н. 5.1.1 ДСТУ Б А. 2.4-4:2009 "Основні вимого до проектної та робочої документації", відповідальність за які передбачена абзацом другим частини першої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
11. За результатами розгляду цього протоколу відповідачем прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №23/17/24-60/1629 від 05.12.2019, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, відповідальність за вчинення якого передбачена абзацом другим частини першої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у сумі 189180 грн.
12. З матеріалів справи також вбачається, що містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками, був розроблений ФОП ОСОБА_5 у 2013 році (шифр 29/09.13), а Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №31 на об`єкт будівництва "Будівництво торговельного комплексу" адреса або розташування земельної ділянки: АДРЕСА_1 були затверджені 19.04.2014.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
13. Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Вказану підставу мотивує тим, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо питання права у подібних правовідносинах.
14. Зокрема, скаржник зазначає, що в силу приписів частини першої статті 26 Закону України "Про архітектурну діяльність", статей 26, 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 9 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України № 45 від 16.05.2011 та пункту 4.1 ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" позивач був зобов`язаний додержуватися, зокрема, вимог вихідних даних на проектування, до яких закон відносить містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, й несе відповідальність за відповідність проектної документації вихідним даним на проектування, вимогам державних стандартів, норм і правил.
15. При цьому, скаржник звертає увагу на те, що згідно з правовою позицією, яка міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 27.01.2020 у справі №809/772/16 та від 02.04.2020 у справі №809/998/16, до замовника та проектувальника висуваються вимоги щодо добросовісного виконання ними проектних робіт щодо об`єкта будівництва, які, зокрема, полягають і в обов`язковому врахуванні будівельних норм, державних стандартів і правил, вимог вихідних даних на проектування. В протилежному випадку, у разі виявлення контролюючим органом відповідних порушень як проектувальник, так і замовник можуть нести відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
16. У касаційній скарзі наявні посилання й на те, що на час надання містобудівних умов та обмежень, для їх отримання вимагалося подання містобудівного розрахунку з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва, а у містобудівних умовах зазначалися основні техніко-економічні показники об`єкта будівництва та граничні розміри площ забудови. Тому, на переконання скаржника, недотримання цих показників під час проектування об`єкта є порушенням вимог містобудівних умов та обмежень, що судами не було враховано.
17. Відповідач звертає увагу й на приписи частини восьмої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", відповідно до яких містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника, й саме у такій редакції вказана норма діяла станом на час видачі містобудівних умов.
18. Відповідач також наголошує, що, видані замовнику містобудівні умови не втратили своєї чинності після внесення змін до статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а навпаки - є чинними до завершення будівництва. При цьому, на думку відповідача, закон не містить застережень щодо можливості недотримання вимог містобудівних умов та обмежень, які видані до 01.01.2019, або їх частини, а відповідно до встановлених судовим розглядом обставин цієї справи ні замовник, ні позивач не зверталися до початку проектування до уповноваженого органу містобудування та архітектури із заявою про видачу нових містобудівних умов, або із заявою про внесення змін до містобудівних умов та обмежень від 19.05.2014 №31, як це передбачено частиною восьмою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
19. З огляду на вищевикладене, відповідач вважає, що під час розробки проектної документації на будівництво, позивач був зобов`язаний дотримуватися вимог містобудівних умов та обмежень, в тому числі й вимог до основних техніко-економічних показників об`єкта будівництва (площа забудови 370,0 м2; площа торговельних залів 269,0 м2).
20. Висновки ж суду першої та апеляційної інстанцій стосовно того, що проектувальником було дотримані вихідні дані на проектування, вказані у завданні замовника та договорі на проектування, на думку скаржника, не відповідають дійсності та спростовується матеріалами справи.
21. У касаційній скарзі підкреслюється й те, що під час проведення перевірки том з енергоефективності був відсутній у замовника, і також не був наданий проектувальником, так само як і інші документи, які були подані позивачем вже під час розгляду цієї справи, а отже, на думку Відділу ДАБК, таких документів станом на момент проведення перевірки - не існувало.
22. Відзиву на касаційну скаргу не надходило, що, однак, в силу приписів частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України, не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
23. Станом на дату передання генеральним проектувальником ФОП ОСОБА_1 замовнику ФОП ОСОБА_2 робочого проєкту згідно з актом здачі - приймання виконаних робіт за договором №18010 від 29.09.2019, статтею 4 Закону України від 20.05.1999 №687-XIV "Про архітектурну діяльність" визначено, що для створення об`єкта архітектури виконується комплекс робіт, який включає, зокрема:
підготовку містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у випадках і порядку, передбачених законодавством;
здійснення в необхідних випадках передпроектних робіт, а також заходів з охорони нововиявлених під час здійснення будівництва або зміни (у тому числі шляхом знесення) об`єктів містобудування, що відповідно до закону мають антропологічне, археологічне, естетичне, етнографічне, історичне, мистецьке, наукове чи художнє значення;
пошук архітектурного рішення, розроблення, погодження у визначених законом випадках і затвердження проекту;
виконання робочої документації для будівництва, а в разі виконання її або окремих її частин іншим виконавцем - здійснення авторського нагляду за таким виконанням.
24. За визначенням понять, наведених у абзаці шостому частини першої статті 1 Закону України "Про архітектурну діяльність", проект - документація для будівництва об`єктів архітектури, що складається з креслень, графічних і текстових матеріалів, інженерних і кошторисних розрахунків, які визначають містобудівні, об`ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні та технологічні рішення, вартісні показники конкретного об`єкта архітектури, та відповідає вимогам державних стандартів, будівельних норм і правил;
25. Робоча документація для будівництва (реконструкції, реставрації, капітального ремонту) об`єкта архітектури виконується відповідно до державних стандартів, норм і правил на підставі затвердженого проекту. Робоча документація для будівництва або авторський нагляд за її розробкою виконуються за участю архітектора - автора затвердженого проекту відповідно до укладеного договору на розроблення проекту цього об`єкта архітектури (стаття 8 Закону України "Про архітектурну діяльність").
26. Обов`язки архітектора, інших проектувальників, визначені статтею 26 вищевказаного Закону, за змістом якої архітектор, інші проектувальники, які здійснюють роботи по створенню об`єктів архітектури, зобов`язані, зокрема, додержуватися державних стандартів, норм і правил, вимог вихідних даних на проектування. Проектна організація, яка розробляла проектну документацію, а також головний архітектор та головний інженер проекту несуть відповідальність за відповідність проектної документації вихідним даним на проектування, вимогам державних стандартів, норм і правил.
27. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (преамбула до Закону).
28. Забудова територій здійснюється в порядку, встановленому статтею 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", за змістом частин другої, п`ятої якої суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів. Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку, зокрема:
1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;
2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;
3) затвердження проектної документації.
29. За приписами частини першої статті 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.
30. Процедуру розроблення проектної документації на будівництво об`єктів визначає Порядок розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, та поширюється на суб`єктів містобудування.
31. Пунктом 9 вищенаведеного Порядку передбачено, що проектна документація на будівництво об`єктів розробляється з урахуванням вимог містобудівної документації, вихідних даних на проектування та дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, нормативно-правових актів з охорони праці, зокрема Мінімальних вимог з охорони праці на тимчасових або мобільних будівельних майданчиках, затверджених наказом Міністерства соціальної політики України від 23 червня 2017 року № 1050, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 08 вересня 2017 року за № 1111/30979, державних стандартів і правил, у тому числі вимог нормативів з питань створення умов для безперешкодного доступу для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення (вимоги щодо створення умов для безперешкодного доступу для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення зазначаються в проектній документації окремим розділом).
Проектна документація, у складі якої відповідно до завдання на проектування можуть бути передбачені черги та пускові комплекси, розробляється на об`єкт будівництва в цілому. Проектна документація стадії "Проект" або "Робочий проект" може розроблятись на окрему чергу та бути затвердженою у встановленому порядку, якщо зазначене передбачено завданням на проектування та знайшло відображення у схваленій у встановленому порядку попередній стадії проектування: техніко-економічне обґрунтування (далі - стадія ТЕО), техніко-економічний розрахунок (далі - стадія ТЕР) або "Ескізний проект" (далі - стадія ЕП). Проектні рішення щодо можливості автономного функціонування черг та пускових комплексів мають бути відображені у всіх розділах проектної документації.
32. Пунктом 3 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів встановлено, що для забезпечення проектування об`єкта будівництва замовник повинен надати генпроектувальнику (проектувальнику) вихідні дані на проектування.
33. При цьому, у розумінні норм частини першої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пункту 4 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів містобудівні умови та обмеження включаються до основних складових вихідних даних.
34. За визначенням термінів, наведених у частині першій статті 1 вищевказаного Закону, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
35. Згідно з частиною восьмою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у редакції, чинній станом на момент передання позивачем проектної документації замовнику, містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.
Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника, на виконання приписів головних інспекторів будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або за рішенням суду.
Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється:
1) за заявою замовника;
2) головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам;
3) за рішенням суду.