ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 січня 2023 року
м. Київ
справа №140/17530/20
адміністративне провадження № К/9901/25061/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів Стрелець Т.Г., Берназюка Я.О., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Федерації професійних спілок Волинської області до Луцької міської ради, Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою Луцької міської ради на рішення Волинського окружного адміністративного суду у складі судді Плахтій Н.Б. від 22.03.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Курильця А.Р., Кушнерика М.П., Мікули О.І. від 23.06.2021,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2020 року Федерація професійних спілок Волинської області (далі також Федерація, позивач) звернулася з позовом до Луцької міської ради (далі також відповідач), Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради (далі також Управління, відповідач), у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення Міськради від 17.12.2020 №1/21 "Про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція з добудовою навчально-методичного центру профспілок Волинської області, на проспекті Відродження, 24 в м. Луцьку"" (далі також спірні містобудівні умови, спірне, оскаржуване рішення);
- зобов`язати Управління відновити дію містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція з добудовою навчально-методичного центру профспілок Волинської області, на проспекті Відродження, 24 в м. Луцьку" і наказу про їх затвердження від 03.11.2020 №50-МУ та внести відповідні зміни до реєстру містобудівних умов та обмежень на Геопорталі відкритих даних міськради.
2. У позовній заяві стверджувалось, що спірне рішення Луцької міської ради, на думку Федерації, є незаконним і таким, що прийняте з порушенням вимог чинного законодавства.
3. В обґрунтуванні такої позиції зазначалось, що у Міськради та її виконавчих органів відсутні правові підстави для розгляду питання про скасування спірних містобудівних умов, оскільки в силу вимог статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" їх скасування можливе виключно за заявою замовника про це або за рішенням суду.
4. При цьому, позивач наголошував, що перевірка законності рішення про видачу МОУ може проводитись шляхом проведення заходу (перевірки) державного архітектурно-будівельного нагляду головними інспекторами будівельного нагляду, проте така перевірка не проводилась.
5. Крім того, позивач висловлював доводи про те, що Міськрада порушила процедуру прийняття оскаржуваного рішення щодо оприлюднення інформації про підготовку та внесення на розгляд ради даного рішення, чим позбавила позивача можливості брати участь у його прийнятті та бути присутнім на пленарному засіданні Міськради, а також вимоги пункту 34 Типової інструкції з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою КМУ від 17.01.2018 №55, в частині не зазначення у спірному рішенні порядкових номерів розділів, підрозділів, глав, статей пунктів та підпунктів нормативно-правових актів, на підставі яких воно прийняте.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 22.03.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.06.2021, позов задоволено, а саме:
визнано протиправним та скасовано рішення Луцької міської ради від 17.12.2020 №1/21 "Про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція з добудовою навчально-методичного центру профспілок Волинської області на пр-ті Відродження, 24 у м. Луцьку"".
зобов`язано Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради вилучити з Реєстру містобудівних умов та обмежень на Геопорталі відкритих даних Луцької міської ради відомості про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція з добудовою навчально-методичного центру профспілок Волинської області на пр-ті Відродження, 24 у м. Луцьку".
7. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що наявність або відсутність підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, перелік яких є вичерпним, встановлюється на стадії їх надання або у подальшому під час здійснення архітектурно-будівельного або судового контролю.
8. Суд першої інстанції у своєму рішенні зазначав й про те, що скасування рішень об`єктів нагляду з підстав їх незаконності є крайнім заходом та належить виключно до повноважень суду, при цьому наявність порушень об`єктами нагляду вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності встановлюється за результатами проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції містобудування України у визначеному законом порядку, які як свідчать матеріали справи у даному випадку не проводились.
9. У оскаржуваному рішенні суду першої інстанції підкреслюється, що Міськрада в силу приписів пункту 15 частини першої статті 26 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" має виключну компетенцію скасовувати акти виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень.
10. Водночас, суд першої інстанції зауважив, що частиною десятою статті 59 цього ж Закону визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
11. Посилаючись на юридичні позиції Конституційного Суду України, викладені у Рішенні №7-рп/2009 від 16.04.2009, суд першої інстанції констатував, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
12. Беручи до уваги контекст правовідносин, у яких виник спір, суд першої інстанції зазначив, що спірні містобудівні умови можуть бути скасовані у зв`язку з їх невідповідністю містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, проте таке скасування можливе лише за рішенням суду, прийнятим за зверненням головних інспекторів будівельного нагляду з відповідним позовом за наслідками здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду.
13. З урахуванням вищенаведеного, суд першої інстанції дійшов висновків про те, що Луцькою міською радою не доведено наявності у неї повноважень і передбачених законом правових підстав для прийняття рішення про скасування містобудівних умов, виданих Федерації, а тому в такому випадку не дотримано принципу належного врядування й це свідчить про наявність підстав для задоволення вимог позову в частині визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення Міськради.
14. Надаючи оцінку твердженням Міськради про те, що у Управління були підстави для відмови у наданні позивачу містобудівних умов, оскільки останнім не подано визначених законом документів, зокрема тих, які посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, суд першої інстанції зазначав, що як встановлено судовим розглядом справи, позивач є власником Підприємства об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) "Навчально-методичний центр профспілок Волинської області", у постійному користуванні якого перебуває земельна ділянка з кадастровим номером 0710100000:34:041:0009, та власником будівлі, що підлягає реконструкції згідно виданих містобудівних умов, а тому, на думку суду, подані Федерацією документи підтверджують право користування земельною ділянкою та право власності об`єкта нерухомого майна, що підлягає реконструкції.
15. Крім того, суд першої інстанції відхилив доводи відповідача - Луцької міської ради про надання Управлінням спірних містобудівних умов за відсутності детального плану території, що є підставою для відмови у їх наданні згідно з пунктом 3 частини четвертої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" з огляду на невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
16. З цього приводу, у оскаржуваному судовому рішенні наведено мотиви про те, що відсутність розробленого та затвердженого детального плану території, за наявності чинного генерального плану, не є підставою для відмови у видачі містобудівних умов чи їх скасування, що узгоджується з правовою позицією, наведеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11.04.2018 у справі №803/1231/17, від 11.07.2019 у справі №369/9003/16-а, від 21.11.2019 у справі №1840/3059/18.
17. Необґрунтованими суд першої інстанції визнав й доводи позивача про порушення Міськрадою вимог Типової інструкції з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 17.01.2018 №55, оскільки вимоги зазначеної Інструкції не поширюються на ведення діловодства в органах місцевого самоврядування.
18. Водночас, суд першої інстанції погодився з аргументами позову про порушення Міськрадою процедури прийняття спірного рішення, оскільки, всупереч Регламенту Луцької міської ради VII скликання, затвердженим рішенням від 23.12.2015 №2/3, відповідач завчасно не оприлюднив на офіційному сайті міськради інформацію з питання скасування спірних містобудівних умов, яка виносилась на розгляд вказаної комісії, що унеможливило ознайомлення позивача з такою інформацією та позбавило останнього права взяти участь у роботі комісії, яка опрацьовувала це питання і готувала відповідний проект рішення Міськради.
19. Суд першої інстанції також установив, що відповідач завчасно оприлюднив на офіційному сайті Ради перелік питань, які були включені на розгляд відповідного пленарного засідання сесії Міськради, на якому було прийнято спірне рішення, а засідання постійної комісії з питань генерального планування, будівництва, архітектури та благоустрою, житлово-комунального господарства, екології, транспорту та енергозаощадності, яким підтримано проект рішення про скасування спірних містобудівних умов, відбулось в той же день, що і пленарне засідання Міськради, на якому було прийняте оскаржуване рішення, що, на думку суду першої інстанції, підтверджує доводи позивача про порушення Міськрадою вимог Регламенту щодо підготовки та прийняття спірного рішення та забезпечення участі позивача у процесі його прийняття.
20. На переконання суду першої інстанції такі дії Міськради порушують вимоги статті 3 Регламенту Ради, яка як представницький орган місцевого самоврядування керується у своїй роботі принципами гласності, підзвітності та відповідальності перед територіальною громадою.
21. Суд апеляційної інстанції в цілому погодився з позицією суду першої інстанції стосовно наявності підстав для задоволення цього позову, однак визнав помилковим посилання, наведене у оскаржуваному рішенні, про те, що спірні містобудівні умови можуть бути скасовані у зв`язку з їх невідповідністю містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, проте таке скасування можливе лише за рішенням суду, прийнятим за зверненням головних інспекторів будівельного нагляду з відповідним позовом за наслідками здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, оскільки, на переконання апеляційного суду, Луцька міська рада наділена повноваженнями скасовувати наказ управління архітектури і містобудування, що прямо передбачено нормами пункту 15 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР, який встановлює виключну компетенцію, зокрема міських рад скасовувати акти Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Короткий зміст вимог касаційної скарги
22. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, Луцька міська рада подала касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
23. Як встановлено судами попередніх інстанцій, Федерацією 29.10.2020 подано до Департаменту ЦНАП Міськради заяву на видачу містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція з добудовою навчально-методичного центру профспілок Волинської області у м. Луцьку по пр. Відродження, 24".
24. До вказаної заяви позивач долучив витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку на заяву (запит) Підприємства об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) "Навчально-методичний центр профспілок Волинської області" від 26.10.2020, відповідно до якого земельна ділянка з кадастровим номером 0710100000:34:041:0009, місце розташування: Волинська обл., м. Луцьк, вулиця Відродження, 24, цільове призначення: 03.04 Для будівництва та обслуговування будівель громадських та релігійних організацій, категорія земель: Землі житлової та громадської забудови, вид використання земельної ділянки: для будівництва та обслуговування адміністративних приміщень, форма власності: комунальна, площа земельної ділянки 1,0630 зареєстрована відділом у м. Луцьк Головного управління Держгеокадастру у Волинській області 15.07.2020 на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі.
25. Позивачем долучено Державний акт на право постійного користування землею 1-ВЛ №00547, виданий навчально-методичному центру Ради федерації профспілок Волинської області Луцькою міською радою 01.04.1999.
26. Таким чином, судами попередніх інстанцій встановлено, що право постійного користування даною ділянкою належить Підприємству об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) "Навчально-методичний центр профспілок Волинської області".
27. Розташована на вказаній земельній ділянці будівля навчального методичного центру належить Федерації і в даній будівлі розміщується Підприємство об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) "Навчально-методичний центр профспілок Волинської області", засновником і власником якого є сама Федерація, що підтверджується статутом даного підприємства.
28. Управління відповідно до наказу №50-МУ від 03.11.2020 видало Федерації МОУ для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція з добудовою навчально-методичного центру профспілок Волинської області, м. Луцьк, пр. Відродження будинок 24", які внесені у відповідний Реєстр МОУ 03.11.2020.
29. Рішенням міськради від 17.12.2020 №1/21 "Про скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція з добудовою навчально-методичного центру профспілок Волинської області на пр-ті Відродження, 24 у м. Луцьку"" скасовано вищевказані МОУ та зобов`язано Управління внести відомості про скасування МОУ для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція з добудовою навчально-методичного центру профспілок Волинської області на пр-ті Відродження, 24 у м. Луцьку" до Реєстру МОУ не пізніше п`яти робочих днів з дати прийняття рішення та оприлюднити на Геопорталі відкритих даних міськради.
30. Відповідно до витягу з Реєстру МОУ, статус документа МОУ, виданих відповідно до наказу Управління №50-МУ від 03.11.2020, станом на 21.12.2020 "скасований".
31. Підставою для прийняття оскаржуваного рішення слугувало те, що у замовника будівництва відсутні документи, що підтверджують право власності чи користування земельною ділянкою, на яку були видані МОУ. Зокрема, як вбачається із документів, наданих для отримання МОУ, право постійного користування на земельну ділянку за адресою: м. Луцьк, пр. Відродження, 24, з кадастровим номером 0710100000:34:041:0009 належить Підприємству об`єднання громадян (релігійної організації, профспілки) "Навчально-методичний центр профспілок Волинської області" (код ЄДРПОУ 02670271), при цьому МОУ видані на іншу юридичну особу, а саме Федерацію (код ЄДРПОУ 02661711).
32. Також підставою прийняття оскаржуваного рішення було недотримання Управлінням вимог рішення Міськради від 22.07.2020 №88/2 "Про розроблення проектів детальних планів територій на території Луцької міської територіальної громади", яким зобов`язано Управління видавати МОУ на будівництво будівель громадського та комерційного призначення площею більше 1000 м. кв. лише у відповідності та на основі проектів детальних планів територій.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
33. Підставами для відкриття касаційного провадження у цій справі слугували доводи касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції під час апеляційного розгляду справи керувався висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 11.04.2018 у справі №803/1231/17, від 11.07.2019 у справі №369/9003/16-а, від 21.11.2019 у справі №1840/3059/18, відповідно до яких відсутність розробленого та затвердженого детального плану території, за наявності чинного генерального плану, не є підставою для відмови у видачі містобудівних умов чи їх скасування. Водночас, скаржник зазначає, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах щодо видачі містобудівних умов та обмежень на виконання вимог рішень міської ради. Згадані вище постанови Верховного Суду прийняті за інших обставин, де ключовим є факт відсутності детального плану території, а також відсутність рішень міської ради про обов`язковість таких детальних планів при забудові земельних ділянок.
34. На думку скаржника, суди фактично нівелювали роль рішень органів місцевого самоврядування, зокрема, рішення Луцької міської ради від 22.07.2020 №88/2 у системі законодавства, поставили під сумнів законодавчо встановлені гарантії діяльності органів місцевого самоврядування в цілому, а тому ця справа має виняткове значення для Луцької міської ради.
35. Окрім цього, у касаційній скарзі наголошується, що Федерацією, при зверненні з заявою щодо отримання спірних містобудівних умов, не було подано документів, які б підтверджували наявність у заявника речових прав на земельну ділянку, щодо якою такі містобудівні умови видавались, а отже такі, на думку скаржника, видано з порушенням вимог закону, а це зумовлює наявність передбачених законодавством підстав для скасування Міськрадою рішення про видачу цих умов в межах наданих їй повноважень.
36. Відзиву на касаційну скаргу не надходило, що, однак, відповідно до частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
37. Так, за визначенням термінів, наведених у статті 1 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності", замовник - фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву (пункт 4 частини першої вказаної статті).
38. У пунктах другому, третьому, восьмому статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" наведено визначення й таким поняттям, зокрема:
генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;
детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;
містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
39. За приписами абзацу першого частини першої статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
40. Частиною першою статті 19 цього ж Закону встановлено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
41. Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій (частина перша статті 25 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
42. Згідно з положеннями частин першої, четвертої, пункту 1 частини п`ятої статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку, зокрема, отримання замовником або проектувальником вихідних даних.
43. У розумінні пункту першого частини першої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови належать до основних складових вихідних даних.