ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 січня 2023 року
м. Київ
справа №420/3763/19
адміністративне провадження № К/9901/17187/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Акціонерного товариства "Одеський консервний завод дитячого харчування" до Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу про визнання протиправним та скасування припису, за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Марина П.П. від 30.11.2020 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Стас Л.В., Шевчук О.А., Шеметенко Л.П. від 05.04.2021,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2019 року Акціонерне товариство "Одеський консервний завод дитячого харчування" (далі також АТ "ОКЗДХ", Товариство, позивач) звернулося з позовом до Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (далі також Держекоінспекція, відповідач), у якому просило визнати протиправним та скасувати припис №21/04 від 14.06.2019 (далі також спірний, оскаржуваний припис).
2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що в період з 27.05.2019 по 07.06.2019 Державною екологічною інспекцією в Одеській області проводилася планова перевірка Акціонерного товариства "Одеський консервний завод дитячого харчування" дотримання вимог законодавства у сфері навколишнього природного середовища. За результатами перевірки складено акт щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів №33/14, а на підставі вказаного акту складено спірний припис. Зазначений припис позивач вважає необґрунтованим та незаконним, таким, що складений з порушенням встановленої законом процедури та за відсутності порушень вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, які у ньому вказані.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30.11.2020 позов задоволено, а саме - визнано протиправним та скасовано спірний припис, вирішено питання про розподіл судових витрат.
4. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що як вбачається з матеріалів справи акт перевірки, на підставі якого винесено спірний припис, складений за формою, визначеною відповідно до вимог Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 №752, яка на момент складення документу вже втратила чинність.
5. За таких обставин, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що акт перевірки, який складений посадовими особами Держекоінспекції, не відповідає вимогам чинного законодавства, а тому не може бути підставою для оформлення припису про усунення виявлених перевіркою порушень.
6. Суд першої інстанції також констатував, що встановлені обставини справи та зміст норм чинного законодавства, якими врегульовані спірні правовідносини, вказують на те, що відповідачем прийнятий спірний припис на підставі акту перевірки, який не відповідає вимогам чинного законодавства, та не може бути підставою для винесення припису про усунення виявлених перевіркою порушень, а частина зазначених в приписі порушень не знайшли свого підтвердження під час судового розгляду.
7. У зв`язку з вищенаведеним суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позову.
8. Суд апеляційної інстанції, беручи до уваги правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 13.02.2020 у справі №808/3059/17, відзначав, що навіть, якщо на час здійснення відповідачем планового заходу контролю відносно позивача відсутня затверджена уніфікована форма акту, то це у будь - якому випадку не може бути підставою для обмеження контролюючого органу у здійсненні покладених на нього законодавством повноважень, а тому складений відповідачем акт за наслідками здійснення заходу контролю за змістом повністю відповідає приписам статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
9. За наведеного, у оскаржуваній постанові П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05.04.2021 визнано помилковим висновок суду першої інстанції, що суб`єктом державного нагляду були безпідставно оформлені результати перевірки з використанням незатвердженої форми уніфікованого акта, та підтримано доводи апеляційної скарги про те, що використання органом державного нагляду (контролю) такої форми акта не вплинуло на права та обов`язки суб`єкта контролю.
10. Суд апеляційної інстанції визнав обґрунтованими й доводи Товариства про те, що пункти 2, 3, 7 спірного припису є протиправним та підлягають скасуванню у зв`язку з тим, що не містять жодної вимоги щодо усунення порушень вимог законодавства, а лише вимагають від позивача проведення певної адміністративної роботи зі складання довідок, відсутність яких по своїй суті не може трактуватись як порушення природоохоронного законодавства.
11. Суд апеляційної інстанції підтримав позицію суду першої інстанції щодо протиправності вимоги спірного припису отримати висновок оцінки впливу на довкілля господарської діяльності, що призводить до скидання забруднюючих речовин у водний об`єкт та забір води з водного об`єкту при водозаборі який перевищує 300 куб. м. на добу, оскільки окрім акту перевірки Державна екологічна інспекція в Одеській області не надала до суду жодного доказу на підтвердження перевищення підприємством вищевказаного об`єму водозабору.
12. Беручи до уваги те, що факт виявлених порушень, зафіксованих у акті перевірки, не підтверджується належними та допустимими доказами, які слугували підставою для висновків акту, в тому числі, фото та відео матеріалами, доказами використання водного об`єкту з порушенням діючого законодавства, поясненнями відповідальних осіб, тощо, апеляційний суд визнав обґрунтованими висновку суду першої інстанції й про те, що вимога пункту 5 оскаржуваного припису, яким зобов`язано позивача отримати дозвіл на користування надрами, також є протиправною.
13. Суд апеляційної інстанції також врахував, що відповідачем до матеріалів справи не було надано будь-яких листів з вимогою надати необхідні для перевірки документи, а Державна екологічна інспекція в Одеській області під час здійснення заходу контролю щодо Товариства запити йому не направляла. Необхідність їх надання висвітлена безпосередньо в самому приписі, що за позицією апеляційного суду не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису, як обов`язкового до виконання документу направленого на усунення виявлених порушень вимог природоохоронного законодавства.
14. Враховуючи викладене, колегія суддів апеляційного суду погодилась із висновком суду першої інстанції про те, що відповідачем не доведено правомірність пунктів 2, 3, 4, 5, 7 оскаржуваного припису, як і правомірність цього припису в цілому, однак, зважаючи на помилковість наведених у рішення суду першої інстанції мотивів про неможливість оформлення припису на підставі акта, який не відповідав уніфікованій формі, та неналежність цього акту як джерела доказової інформації та фіксації фактів, встановлених перевіркою, суд апеляційної інстанцій вказав на необхідність зміни судового рішення, яке переглядалось в апеляційному порядку.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
15. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, Держекоінспекція подала касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову повністю.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Акціонерне товариство "Одеський консервний завод дитячого харчування" здійснює такі види діяльності: за КВЕД 10.86 Виробництво дитячого харчування та дієтичних харчових продуктів (основний); 10.32 Виробництво фруктових і овочевих соків; 10.39 Інші види перероблення та консервування фруктів і овочів; 46.39 Неспеціалізована оптова торгівля продуктами харчування, напоями та тютюновими виробами; 77.39 Надання в оренду інших машин, устаткування та товарів. н. в. і. у.; 46.75 Оптова торгівля хімічними продуктами; 49.41 Вантажний автомобільний транспорт; 68.20 Надання в оренду й експлуатацію власного чи орендованого нерухомого майна; 77.12 Надання в оренду вантажних автомобілів.
17. У період з 27.05.2019 по 07.06.2019 державними інспекторами з охорони навколишнього природного середовища Одеської області проведено планову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства АТ "ОКЗДХ", за результатом проведення якої складено акт №33/14.
18. Акт від № 33/14, на підставі якого винесено спірний припис, складений за формою, визначеною відповідно до вимог Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 №752.
19. Директор АТ "ОКЗДХ" відмовився підписувати акт перевірки та отримувати свій примірник, проте акт підписаний головним спеціалістом з охорони навколишнього середовища АТ "ОКЗДХ" Нечипорук Г.В, яка отримала даний акт для передавання до ознайомлення та підпису 07.06.2019 о 17:00 год. Позивач заперечення до акту перевірки не надав.
20. Відповідно до акту №33/14 при обстеженні 05.06.2019 артезіанських свердловин, були перевірені водоміри та зняті показники, відповідно до яких добір води з підземних джерел складає 3568 кубічних метрів на добу.
21. Згідно з відомостями журналу первинного обліку документації водозабору АТ "ОКЗДХ", об`єм забраної води у період відсутності дозволу на спеціальне водокористування становить - 52,5 тис куб. м.
22. Вказаний факт підтверджується звітом про використання води за 2018 рік АТ "ОКЗДХ", згідно якого збір, використання, передача та втрати води у лютому 2018 року забрано 52,5 тис куб. м.
23. В матеріалах справи наявний Дозвіл на спеціальне водокористування №263/ОД/49д-18 від 28.02.2018, виданий Державним агентством водних ресурсів України в Одеській області АТ "ОКЗДХ".
24. Також, у Дозволі № 263/ОД/49д-18 від 28.02.2018 встановлені ліміти забору води, ліміти використання води та ліміти скидання забруднюючих речовин та фактичні скиди речовин із зворотними (стічними) водами у поверхневі водні об`єкти, окремо для кожного водовипуску.
25. Згідно пункту 4 дозволу позивача зобов`язано щорічно не пізніше 01 лютого наступного за звітним року подавати звіт про використання води за формою №2ТП-водгосп(річна) до Одеського облводресурсів. Підпунктом 3 пункту 5 зобов`язано позивача вести регулярний облік відбору води, її якості та глибин рівня у водозабірній споруді.
26. У матеріалах адміністративної справи наявні докази визначення складу та властивостей відходів, які виробляються при здійсненні діяльності АТ "Одеський консервний завод дитячого харчування", а саме звіти по інвентаризації та паспортизації відходів.
27. Приписом Державної екологічної служби в Одеській області від 14.06.2019 №21/04, з метою усунення порушень природоохоронного законодавства, виявлених під час перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, зобов`язано АТ "ОКЗДХ":
- Розробити план заходів по усуненню виявлених порушень, копію надати до Державної екологічної служби в Одеській області;
- Надати до Державної екологічної служби в Одеській області довідку про об`єм забраної з артезіанських свердловин води в період з 02.02.2018 по 27.02.2018;
- Надати до Державної екологічної служби в Одеській області довідку про об`єм скинутої у водний об`єкт води в період з 02.02.2018 по 27.02.2018;
- Отримати висновок оцінки впливу на довкілля господарської діяльності, що призводить до скидання забруднюючих речовин у водний об`єкт та забір води з водного об`єкту при водозаборі який перевищує 300 куб. м. на добу;
- Отримати дозвіл на користування надрами;
- Отримати дозвіл на спецводокористування на артсвердловину №11-Е (8209);
- Надати до Державної екологічної служби в Одеській області довідку про об`єм забраної води з артсвердловини №11-Е (8209) за період з листопада 2018 по 05.06.219;
- Визначити склад і властивості відходів, що утворюються на підприємстві.
28. Не погоджуючись із вищевказаним приписом, Товариство звернулось до суду з цим позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
29. Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
30. Вказану підставу мотивує тим, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 31.07.2019 у справі №806/1456/16.
31. Скаржник вказує, що судом апеляційної інстанції було неправомірно зроблено висновки щодо сутності порушень, виявлених контролюючим органом, та наявності підстав для їх усунення згідно припису №21/04 від 14.06.2019, а при наданні оцінки рішенню суду порушено норми процесуального права.
32. У касаційній скарзі наголошується, що доводи апеляційної скарги Інспекції зводились до оскарження рішення суду першої інстанції в частині висновків щодо правомірності/ неправомірності використання відповідачем застосованої форми акта перевірки. В решті висновків суду першої інстанції оскарження не було, зокрема, АТ "ОКЗДХ" не оскаржувало сформовані решту висновків суду першої інстанції.
33. Окрім цього, скаржник зауважує, що у постанові П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05.04.2021 зазначено, що колегія суддів не надавала оцінку рішенню суду в тій частині, в якій воно не оскаржене. Однак, судом здійснено аналіз обставин, які буди встановлені судом першої інстанції, та висновки щодо яких оскарження сторонами не було.
34. Отже, на думку відповідача, судом апеляційної інстанції було неправомірно надано оцінку рішення суду в тій частині, в якій воно не оскаржене.
35. Відповідач також стверджує, що разом із відзивом на апеляційну скаргу АТ "ОКЗДХ" долучено докази, що суттєво впливали на спір, а саме - висновок з оцінки впливу на довкілля (виконано пункт 4 оскаржуваного припису) та дозвіл на користування надрами виконано пункт 5 припису). Однак, судом апеляційної інстанції у порушення статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України належної оцінки вказаним доводам надано не було.
36. Держекоінспекція переконана, що позивачем виконано обов`язкові до виконання пункти оскаржуваного припису, а тому реальне порушення прав чи законних інтересів позивача, на думку скаржника, - відсутнє.
37. Держекоінспекція у касаційній скарзі звертає увагу на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 31.07.2019 у справі №806/1456/16, згідно з якими задоволенню підлягають лише ті вимоги, які фактично відновлюють порушене право особи у сфері публічно-правових відносин, а тому, на думку відповідача, підстави для скасування припису відсутні. Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 13.02.2020 у справі №808/3059/17.
38. Посилаючись на те, що згідно з вимогами законодавства позивач не звільнений від обов`язку надавати зазначену інформацію, про що також вказувалось у постанові Верховного суду у справі №816/581/16, відповідач вважає. що вимоги згідно пунктів 2, 3, 7 припису надати до Інспекції довідки про об`єми забраної з артезіанських свердловин води є законними та обґрунтованими.
39. Водночас, Інспекція не заперечує факт, що вимоги пунктів 6 та 8 припису №21/04 від 14.06.2019 позивачем було добровільно виконано, що підтверджено відповідними доказами під час розгляду справи, а відповідно не оскаржує рішення судів попередніх інстанцій в частині висновків стосовно вищевказаних пунктів спірного припису.
40. Разом з тим, Інспекція на погоджується з висновками судів попередніх інстанцій в частині висновку про неправомірність вимог пункту 4 оскаржуваного припису щодо обов`язку Товариства отримати висновок оцінки впливу.
41. З цього приводу в касаційній скарзі зауважується, що позивачем не враховано положень статті 3 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", а саме, що здійснення оцінки впливу на довкілля є обов`язковим у процесі прийняття рішень про провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою цієї статті і що така планована діяльність підлягає оцінці впливу на довкілля до прийняття рішення про провадження планованої діяльності.
42. Скаржником підкреслюється, що позивачем під час судових засідань було зауважено, що АТ "ОКЗДХ" буде додатково придбано додатково артезіанські свердловини, і тоді буде отримано висновок з оцінки впливу на довкілля.
43. Разом із тим, оскарження такої вимоги контролюючого органу, на думку відповідача, здійснено позивачем необґрунтовано, а виходячи з положень статті 3 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" ця вимога є правомірною та ґрунтується на законі, оскільки позивач повинен був завчасно (на етапі до прийняття рішення) подбати про отримання такого дозвільного документу, а не оскаржувати вказану вимогу.
44. При цьому скаржником наголошено, що АТ "ОКЗДХ" здійснює господарську діяльність, що призводить до скидання забруднюючих речовин у водний об`єкт та забір води при водозаборі, що перевищує 300 м. куб. на добу, що підтверджується достатніми та достовірними доказами. Будь-яких доказів, які спростовували б вказане, позивачем не надано, про що зазначено у рішенні суду першої інстанції.
45. Держекоінспекція висловлює незгоду з висновками судів попередніх інстанцій і про те, що вимога пункту 5 оскаржуваного припису, яким зобов`язано позивача отримати дозвіл на користування надрами, також є неправомірною.
46. На підтримку такої позиції, відповідав вказує мотиви про те, що в силу вимог статей 19, 21 та 23 Кодексу України про надра Товариство повинно було отримати дозвіл на користування надрами для видобування підземних вод, оскільки відповідно до акту №33/15, а також журналу обліку води, письмових пояснень, при обстеженні 05.06.2019 СЗЗ артезіанських свердловин, були перевірені водоміри та зняті показники (згідно показників до акту та копії журналу обліку води). Встановлено та зафіксовано, що добовий забір підземних вод з одного водного об`єкту перевищує 300 кубічних метрів. Докази, які свідчать про перевищення водозабору, суд першої інстанції прийняв до уваги та при формуванні висновків послався на такі докази. Також, останні не були визнано недопустимими чи неналежними ані у першій, ані апеляційній інстанції.
47. У відзиві на касаційну скаргу Товариство наголошує, що предметом доказування у цьому спорі є наявність порушень з боку АТ "ОКЗДХ", які б підтверджували законність припису, однак, на переконання позивача, Інспекція, на яку в силу вимог статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України покладено обов`язок доказування, жодного належного та допустимого доказу на підтвердження виявлених перевіркою порушень природоохоронного законодавства не надала.
48. З огляду на це позивач вважає правильними висновки суду апеляційної інстанції про недоведеність вчинення Товариством порушень, викладених у акті перевірки та спірному приписі.
49. При цьому, позивач наголошує, що факт оскарження АТ "ОКЗДХ" припису через відсутність з боку підприємства порушень природоохоронного законодавства та постійне наголошення на цьому в судах першої та апеляційної інстанцій вже свідчить про те, що позивач не згоден з приписом та не має наміру його виконувати. Бажання підприємства в майбутньому збільшити обсяги виробництва та водозабору, задля чого воно отримало відповідні дозвільні документи, не означає, що воно зробило це задля виконання вимог незаконного припису. Це лише означає, що підприємство планує розвиватися і задля недопущення порушень в майбутньому отримало необхідні дозволи на відповідні види господарської діяльності. Доказів на підтвердження того, що дозвільні документи були одержані АТ "ОКЗДХ" саме з метою виконання припису, Інспекцією не надано.
50. Товариство також вказує що посилання касаційної скарги на постанову Верховного Суду від 31.07.2019 у справі №806/1456/16, ґрунтується на вирваній з контексту частині фраз і речень, які не містять посилання на конкретну норму права і не розтлумачують жодної норми, а відтак не можуть вважатися висновком Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, обов`язковим до врахування судами при прийнятті рішення. Ці речення, на думку позивача, є лише оцінкою судом обставин конкретної справи. Крім того, обставини вищевказаної справи не збігаються з обставинами справи, що розглядається.
51. Що стосується посилання Інспекції на постанову Верховного суду від 13.02.2020 у справі №808/3059/17, то у відзиві відзначається, що обставини справи і спірні правовідносини взагалі не є подібними.
52. З вказаних вище підстав Товариство просить касаційну скаргу відповідача залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.