ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 січня 2023 року
м. Київ
справа №300/703/20
адміністративне провадження № К/990/16777/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" до Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Долинської міської ради Івано-Франківської області про визнання протиправним та скасування припису, за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду у складі судді Могили А.Б. від 31.01.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Гудима Л.Я., Довгополова О.М., Святецького В.В. від 31.05.2022,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2020 року Публічне акціонерне товариство "Укрнафта" (далі також ПАТ "Укрнафта", Товариство, позивач) звернулося з позовом до Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Долинської міської ради Івано-Франківської області (далі також Відділ ДАБК, відповідач), у якому просило визнати протиправним та скасувати припис від 03.03.2020 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил (далі також спірний, оскаржуваний припис).
2. У позовній заяві Товариство наголошувало, що спірний припис прийнятий відповідачем незаконно, безпідставно, упереджено та не об`єктивно, за відсутності події і складу порушення у сфері містобудівної діяльності та в порушення порядку його прийняття.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Справа розглядалась судами неодноразово.
4. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 31.01.2022, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31.05.2022, у задоволенні позову відмовлено.
5. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що починаючи з 12.11.2017 й станом на час оформлення відповідачем спірного припису та розгляду і вирішення цієї справи у суді позивачем не отримано право користування земельною ділянкою, а тому, за позицією судів попередніх інстанцій, у ПАТ "Укрнафта" відсутнє право на забудову земельної ділянки у розумінні пункту 4 статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", оскільки останній не виступає ані власником земельної ділянки, ані її користувачем.
6. Суди попередніх інстанцій взяли до уваги й те, що на об`єкті будівництва відбулися зміни елементів несучих і огороджувальних конструкцій та зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані, а тому для такого будівництва необхідним є документ, що підтверджує право власності чи користування земельною ділянкою.
7. Аналізуючи норми чинного законодавства, якими врегульовані спірні у цій справі правовідносини, та обставини справи, колегія суддів апеляційного суду погодилась з висновками суду першої інстанції про те, що позивачем, при здійсненні робіт на об`єкті, у період з грудня 2017 року по січень 2019 року було допущено порушення абзацу першого пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26.08.2015 року №747), та пункту 7.2 ДБН А.3.1-5:2016, а отже суди попередніх інстанцій констатували, що оскаржуваний Товариством припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 03.03.2020 складений у порядку та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України, у зв`язку з чим суди визнали позовні вимоги безпідставними та необґрунтованими, такими, що задоволенню не підлягають.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, ПАТ "Укрнафта" подала касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та задовольнити позов повністю.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 03.03.2020 провідним спеціалістом відділу державного архітектурно-будівельного контролю Долинської міської ради Івано-Франківської області, згідно наказу відділу державного архітектурно-будівельного контролю Долинської міської ради за №133/05/20 від 10.02.2020 та направлення №125/06/20 від 10.02.2020, на підставі абзацу восьмого пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою КМУ від 23.05.2011 №553 проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті: Реконструкція ГЗНіГ №2. Коригування"; 77500, Івано-Франківська область, Долинський район, м. Долина, вул. Технічна, б/н, про що складено Акт за №127/9/2020.
10. Згідно вищезазначеного Акта перевірки, встановлено порушення абзацу першого пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, і пункту 7.2 ДБН А.3.1-5 2016 "Організація будівельного виробництва", зокрема: в період з грудня 2017 до січня 2019 виконувалися будівельні роботи без набуття права власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію.
11. Позапланова перевірка на об`єкті будівництва проводилась у присутності уповноваженої особи НГВУ "Долинанафтогаз" ПАТ "Укрнафта" Гнипа Ігоря Васильовича.
12. Посадовою особою відповідача 19.02.2020 вручено Гнип І.В. копію направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 10.02.2020 №125/06/20 та копію звернення юридичної особи, що стало підставою для проведення державного архітектурно-будівельного заходу. Даний факт засвідчується підписом уповноваженої особи на копії направлення.
13. 12.03.2020 позивачем на адресу Долинської міської ради подано заперечення до акту від 03.03.2020 №127/9/2020 за вих. №01/01/11/07/01/01-02/02/121, а також 17.03.2020 подано пояснення і зауваження щодо змісту протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 03.03.2020 за вих. №01/01/11/07/01/01-02/02/123.
14. Відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" відповідачем складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 03.03.2020 про те, що суб`єктом містобудування здійснено порушення абзацу першого пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, і пункту 7.2 ДБН А.3.1-5 2016 "Організація будівельного виробництва".
15. 17.03.2020 позивачем на адресу Долинської міської ради подано клопотання про закриття провадження у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності за вих. №01/01/11/07/01/01-02/02/124.
16. У зв`язку з виявленими порушеннями провідним спеціалістом відділу державного архітектурно-будівельного контролю Долинської міської ради, винесено оскаржуваний припис від 03.03.2020, яким позивача зобов`язано усунути виявлені порушення в термін 1 місяць шляхом отримання права власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію відповідно до пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, або привести земельну ділянку до попереднього стану. На час завершення перевірки уповноважена особа суб`єкта містобудування відмовилась від отримання документів, що складені за результатами проведення останньої: акт перевірки, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
17. Зазначені документи направлені на адресу позивача рекомендованим листом від 03.03.2020 за штриховим ідентифікатором №7750306288509.
18. Крім того, 17.03.2020 начальником відділу державного архітектурно-будівельного контролю Долинської міської ради Івано-Франківської області винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності за №01/2020Ф/232/05-13/18в, якою визнано ПАТ "Укрнафта" НГВУ Долинанафтогаз" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та застосовано стягнення у вигляді штрафу в розмірі 94590,00 грн.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
19. Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 1 частини четвертої та підпункти "а", "в" пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
20. Вказані підстави мотивує тим, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, а також дана справа має виняткове значення для позивача. Зазначає, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 19.09.2018 у справі №804/1510/16 та від 17.09.2021 у справі №815/2916/18.
21. Зокрема, Товариство наголошує, що мало право завершити розпочату реконструкцію на об`єкті будівництва навіть при завершенні строку дії Договору оренди земельної ділянки й при відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування нею, оскільки подала у встановленому законом порядку Декларацію про початок виконання будівельних робіт, яка була зареєстрована органом державного архітектурно - будівельного контролю, є актом одноразового застосування, який потягнув за собою настання певних правових наслідків, а саме - вчинення замовником дій щодо реалізації наданого йому цією декларацією права на проведення будівельних робіт.
22. Позивач вважає помилковим викладений в оскаржуваній постанові висновок апеляційного суду про те, що внаслідок проведеної Товариством реконструкції відбулись зміни елементів несучих і огороджувальних конструкцій та зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані, оскільки такі обставини встановлені на підставі недопустимих, на думку скаржника, доказів.
23. У касаційній скарзі також стверджується, що встановивши факт проведення відповідачем позапланової перевірки на об`єкті "Реконструкція ГЗНЇГ № 2. Коригування" щодо виконаних будівельних робіт з грудня 2017 року до січня 2019 року, яка завершена 03.03.2020, суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" й не врахували висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 17.09.2021 у справі №815/2916/18, оскільки така перевірка проведена не під час здійснення будівельних робіт з реконструкції, а за межами процесу будівництва (реконструкції) об`єкта, після її завершення.
24. У відзиві на касаційну скаргу відповідач наводить аргументи про те, що висновки судів попередніх інстанцій стосовно виконання Товариством будівельних робіт після грудня 2017 року на об`єкті будівництва "Реконструкція ГЗНіГ № 2. Коригування" із змінами елементів несучих і огороджувальних конструкцій та зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані - є обґрунтованими і підтверджуються матеріалами справи, скаржником не спростовані.
25. Тому, на думку відповідача, для даного будівництва необхідним є документ, що підтверджує право власності чи користування земельною ділянкою.
26. Відділ ДАБК наполягає на тому, що по своїй правовій природі, дозвільний документ на виконання будівельних робіт є констатацією факту, що замовником будівництва дотримано всіх вимог законодавства, якими визначається порядок спорудження об`єктів будівництва.
27. Проте, за доводами відповідача, виконання будівельних робіт на самовільно зайнятій земельній ділянці (оскільки земельна ділянка, на якій розміщується об`єкт будівництва, не перебуває у користуванні чи на праві власності у позивача) - є порушенням норм законодавства.
28. Відповідач вважає безпідставними посилання скаржника на постанови Верховного Суду у справах №804/1510/16 та №815/2916/18, оскільки висновки суду стосувались об`єкта будівництва, який уже прийнятий в експлуатацію та оформлено право власності, тобто будівельні роботи вже завершені.
29. Водночас, Відділ ДАБК підкреслює, що позивачем не подано жодного документа на підтвердження прийняття в експлуатацію об`єкта будівництва "Реконструкція ГЗНіГ№2. Коригування" та реєстрацію на нього права власності. При цьому, за твердженнями відповідача, виконання будівельних робіт є тривалим процесом, який не завершується на стадії отримання права на виконання будівельних робіт, а всі вихідні дані, на підставі яких видається дозвільний документ, повинні бути чинним як упродовж усього процесу виконання будівельних робіт, так і на момент здачі об`єкту в експлуатацію включно.
30. У зв`язку з вищевикладеним, відповідач просить залишити подану Товариством касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
31. Так, правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлюються Законом України від 17.02.2011 №3038-VІ "Про регулювання містобудівної діяльності", який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
32. Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, визначена Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553, пунктом 17 якого визначено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт.
33. У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.
34. Відповідно до частини четвертої статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" реконструкція, реставрація або капітальний ремонт об`єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані, реконструкція або капітальний ремонт автомобільних доріг, залізничних колій, ліній електропередачі, зв`язку, трубопроводів, інших лінійних комунікацій у межах земель їх розміщення, а також комплексна реконструкція кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду і нове будівництво об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури відповідно до містобудівної документації на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності можуть здійснюватися за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.
35. Пунктом 3.2 ДБН А.2.2-3:2014 "Склад та зміст проектної документації" визначено, що до будівництва належать наступні види робіт: нове будівництво, реконструкція, капітальний ремонт та технічне переоснащення об`єктів будівництва.
36. У пункті 3.21 цих же ДБН визначено, що реконструкція - це перебудова введеного в експлуатацію в установленому порядку об`єкту будівництва, що передбачає зміну його геометричних розмірів та/або функціонального призначення, внаслідок чого відбувається зміна основних техніко-економічних показників (кількість продукції, потужність тощо), забезпечується удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та якості послуг. Реконструкція передбачає повне або часткове збереження елементів несучих і огороджувальних конструкцій та призупинення на час виконання робіт експлуатації об`єкту в цілому або його частин (за умови їх автономності).
37. Згідно з пунктом 2 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт будівельні роботи - роботи з нового будівництва, реконструкції, технічного переоснащення діючих підприємств, реставрації, капітального ремонту. Пунктом 5 вказаного Порядку передбачено, що будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію.