ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 січня 2023 року
м. Київ
справа №160/831/21
адміністративне провадження № К/9901/41925/21 № К/9901/42108/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу № 160/831/21
за позовом ОСОБА_1 до Першої кадрової комісії обласної прокуратури з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), Офісу Генерального прокурора, Дніпропетровської обласної прокуратури про визнання протиправними і скасування рішення та наказу, поновлення на посаді та виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 травня 2021 року, прийняте в складі головуючого судді Кучми К.С., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Олефіренко Н.А., суддів Білак С.В., Шальєвої В.А..
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Першої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 13 від 23 листопада 2020 року про неуспішне проходження ним атестації;
- визнати протиправним та скасувати наказ керівника Дніпропетровської обласної прокуратури № 1073 к від 24 грудня 2020 року про звільнення його з посади прокурора Дніпродзержинської місцевої прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 30 грудня 2020 року, на підставі рішення кадрової комісії № 1;
- поновити позивача на посаді прокурора Кам`янської окружної прокуратури (за місцем розташування у місті Кам`янське) Дніпропетровської області та в органах прокуратури з 30 грудня 2020 року;
- стягнути з Дніпропетровської обласної прокуратури на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу - 313 139,39 грн, починаючи з 30 грудня 2020 року до дня фактичного поновлення його на посаді, з вирахуванням при виплаті встановлених законом податків і зборів; допустити до негайного виконання рішення суду в частині поновлення його на посаді та стягнення середнього заробітку у межах суми стягнення за один місяць.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про те, що Першою кадровою комісією 27.10.2020 було формально розглянуто подану ним 27.10.2020 заяву із зауваженнями на технічні збої комп`ютера або програми під час проходження ним іспиту та протокольно було включено його у цей же день до переліку осіб, які неуспішно пройшли перший етап атестації, внаслідок чого він не був допущений до участі у наступному етапі іспиту і у вказаний спосіб був позбавлений права пройти атестацію. Посилається на те, що оскаржуване рішення кадрової комісії не містить мотивів, з яких комісія дійшла висновку про непроходження атестації позивачем, що є підставою для скасування такого рішення і задоволення позовних вимог в цій частині. Додатково позивач зазначав про те, що його звільнення є незаконним, оскільки оскаржуваний наказ про звільнення містить посилання на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Норма, що міститься у вказаному пункті Закону, передбачає такі підстави звільнення прокурора з посади як реорганізація, ліквідація органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. При цьому, жодна з передбачених вказаною нормою подій не мала місця. Не містить вказівки на будь-яку з цих подій (реорганізація, ліквідація чи скорочення кількості) й оскаржуваний наказ. Ліквідації чи перетворення Прокуратури Дніпропетровської області, як юридичної особи, не відбувалося. Скорочення штату прокурорів Прокуратури Дніпропетровської області не відбувалося. Позивач заперечує застосування у випадку його звільнення підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 N 113-IX (також по тексту Закон N 113-IX), оскільки застосування норми, викладеної у вказаному пункті, було б можливим тільки за умови настання події, що передбачена в пункті 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Таким чином, на думку позивача, його звільнення відбулося з порушенням Конституції України, Закону України "Про прокуратуру", Кодексу Законів про працю України та не мало належних підстав, оскільки фактично звільнення відбулося з ініціативи роботодавця без дотримання будь-яких гарантій трудових прав працівника.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 травня 2021 року позов задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення Першої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №13 від 23 листопада 2020 року про неуспішне проходження, атестації ОСОБА_1 ; визнано протиправним та скасовано наказ керівника Дніпропетровської обласної прокуратури № 1073к від 24 грудня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Дніпродзержинської місцевої прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 30 грудня 2020 року, на підставі рішення кадрової комісії № 1; поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Кам`янської окружної прокуратури (за місцем розташування у місті Кам`янське) Дніпропетровської області та в органах прокуратури з 30 грудня 2020 року; стягнуто з Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу - 313 139,39 грн, починаючи з 30 грудня 2020 року до дня фактичного поновлення на посаді, з вирахуванням при виплаті встановлених законом податків і зборів.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що посилання у наказі № 1073к від 24 грудня 2020 року на пункт 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру", як на підставу звільнення позивача з посади та з органів прокуратури, є неправомірним у зв`язку із відсутністю ознак ліквідації та реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймав посаду.
5. Також суд першої інстанції дійшов висновку про те, що у рішенні № 13 від 23.11.2020 Перша кадрова комісія обмежилася лише стислим (загальним, невизначеним) посиланням на кількість набраних позивачем балів, але не обґрунтувала у будь-який спосіб питання, з приводу ініційованих позивачем зауважень до процедури першого етапу тестування, яку проходив 27.10.2020 і результати якого вважає такими, що не відповідають дійсності.
6. З урахуванням наведених обставин суд дійшов висновку про неправомірність рішення Кадрової комісії та наказу про звільнення з органу прокуратури, наявність підстав для поновлення позивача на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
7. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано. Прийнято нову постанову, якою позовні вимоги задоволено частково: визнано протиправним та скасовано наказ керівника Дніпропетровської обласної прокуратури № 1073к від 24 грудня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Дніпродзержинської місцевої прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 30 грудня 2020 року, на підставі рішення кадрової комісії № 1; поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Дніпродзержинської місцевої прокуратури Дніпропетровської області та в органах прокуратури з 30 грудня 2020 року; стягнуто з Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу- 200 436,60 грн, починаючи з 30 грудня 2020 року по день винесення рішення, а саме, 12 жовтня 2021 року з відрахуванням податків та інших обов`язкових платежів.
8. Вирішуючи спір, суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції про незаконність наказу керівника Дніпропетровської обласної прокуратури № 1073к від 24 грудня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 у зв`язку з відсутністю ознак ліквідації та реорганізації органу прокуратури, в якому позивач обіймав посаду, станом на день звільнення.
9. Щодо вимог про визнання протиправним та скасувати рішення № 13 від 23.11.2020 Першої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) про неуспішне проходження прокурором атестації, то суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що результати атестації позивача на етапі складання ним іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора об`єктивно свідчать про наявність підстав для ухвалення Комісією рішення про неуспішне проходження позивачем атестації.
10. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог в цій частині колегія суддів зазначала, що приймаючи спірне рішення про неуспішне проходження позивачем атестації, комісія діяла обґрунтовано, на підставі повноважень та у спосіб, що передбачений законодавством України про прокуратуру.
11. З урахуванням обставин справи суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для поновлення позивача на посаді, з якої його було звільнено та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційних скарг
12. Не погоджуючись із рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 травня 2021 року та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2021 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Офіс Генерального прокурора подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення у частині задоволених позовних вимог, ухвалити в цій частині нове судове рішення, яким повністю відмовити позивачу у задоволенні позову.
13. Офіс Генерального прокурора, обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, посилається на пункт 1 частини 4 статті 328 КАС України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
14. В обґрунтування касаційної скарги скаржником зазначено про невідповідність висновків суду апеляційної інстанції правовим висновкам Верховного Суду щодо застосування пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру", підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".
15. Дніпропетровська обласна прокуратура, не погоджуючись із постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2021 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване судове рішення, прийняти нове судове рішення, яким відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог повністю.
16. У касаційній скарзі Дніпропетровська обласна прокуратура посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
17. В обґрунтування касаційної скарги скаржником зазначено про невідповідність висновків суду апеляційної інстанції правовим висновкам Верховного Суду щодо застосування пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру", підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".
ІV. Позиція інших учасників справи
18. Позивач правом на подання до суду відзиву на касаційні скарги не скористався.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
19. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А., від 09 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Дніпропетровської обласної прокуратури на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2021 року.
20. Підставою відкриття касаційного провадження є пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України щодо невідповідності висновків суду апеляційної інстанції правовим висновкам Верховного Суду щодо застосування пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру", підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".
21. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А., від 23 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 травня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2021 року.
22. Підставою відкриття касаційного провадження є пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України щодо невідповідності висновків суду апеляційної інстанції правовим висновкам Верховного Суду щодо застосування пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру", підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".
23. Ухвалою Верховного Суду від 16 січня 2023 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 17 січня 2023 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
24. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 з 16.10.2012 працював в органах прокуратури на різних посадах, а з 15.12.2015 на посаді прокурора Дніпродзержинської місцевої прокуратури.
25. На виконання наказу Генерального прокурора № 15 від 19.01.2017 та наказу Офісу Генерального прокурора від 07.08.2020 № 365 "Про загальні засади роботи в органах прокуратури України", якими у прокуратурі запроваджено спеціалізацію прокурорів, за позивачем з урахуванням теоретичної підготовки та практичного досвіду було закріплено конкретні напрямки роботи, а саме представництво інтересів держави в суді та захист при виконанні судових рішень на території м. Кам`янське, правове забезпечення та систематизація законодавства, також здійснення процесуального керівництва на стадії досудового розслідування у провадженнях, які розслідуються у СВ Кам`янського ВП ГУ НП в Дніпропетровській області, участь у судовому провадженні та оскарження судових рішень у кримінальних провадженнях.
26. 19 вересня 2019 року Верховною Радою України прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" №113-ІХ, який, окрім іншого, передбачав обов`язкове проходження атестації діючими працівниками органів прокуратури України.
27. 03 жовтня 2019 року Генеральним прокурором України винесено наказ № 221, яким затверджено Порядок проходження прокурорами атестації. Цей Порядок встановив правила та процедуру проведення атестації прокурорів, передбаченої Законом №113-ІХ. Поряд з іншими нормами, Порядком № 221 було передбачено, що для проходження атестації працівник прокуратури повинен подати заяву за формою, передбаченою додатком 2 до цього Порядку.
28. У зв`язку з цим, позивачем подано передбачену додатком 2 до Порядку заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
29. За результатом проходження першого етапу атестації, відповідно до відомостей про результати тестування на знання та уміння у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора ОСОБА_1 набрав 66 балів, що є меншим прохідного балу для успішного складення іспиту.
30. Після завершення першого етапу атестації, 27 жовтня 2020 року позивач звернувся до Голови Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур із письмовою заявою, у якій просив призначити повторне тестування у зв`язку з тим, що під час тестування були збої у роботі комп`ютера, на якому він проходив тестування .
31. Першою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - Кадрова комісія) було прийнято рішення від 23.11.2020 № 13 про неуспішне проходження позивачем атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
32. На підставі вказаного рішення Кадрової комісії наказом керівника Дніпропетровської обласної прокуратури від 24.12.2020 № 1073к позивача звільнено з 30.12.2020 з посади прокурора Дніпродзержинської місцевої Прокуратури Дніпропетровської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
33. Позивач, не погоджуючись з рішенням Кадрової комісії та наказом про звільнення з посади, звернувся до суду з цим позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
34. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
35. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
36. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
37. Законом № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури замінено відповідно словами Офіс Генерального прокурора, обласні прокуратури, окружні прокуратури .
Згідно з пунктами 6, 7 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Пунктом 10 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.