ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 січня 2023 року
м. Київ
справа № 160/3648/19
адміністративне провадження № К/9901/28556/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Акціонерного товариства "Дніпроазот"
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.06.2019 (суддя Маковська О.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019 (колегія у складі суддів Кругового О.О.,Прокопчук Т.С., Шлай А.В.)
у справі №160/3648/19
за позовом Акціонерного товариства "Дніпроазот"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
про скасування постанови від 05.04.2019 № 508 про накладення штрафу та здійснення заходів державного регулювання.
І. РУХ СПРАВИ
1. 22.04.2019 Акціонерне товариство "Дніпроазот" звернулося до суду з позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 05.04.2019 №508 "Про накладення штрафу на АТ "Дніпроазот" за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії на здійснення заходів державного регулювання", винесену на підставі Акту, складеного за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами господарювання вимог законодавства у сфері постачання та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії від 22.03.2019 №102.
2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.06.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019, у задоволенні позову відмовлено.
3. 16.10.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Акціонерного товариства "Дніпроазот" на зазначені судові рішення.
4. Ухвалою від 17.10.2019 відкрито касаційне провадження.
5. Позивач клопотав про зупинення виконання оскаржуваних рішень, однак ухвалою від 17.10.2019 Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.
6. Позивач та відповідач клопотали про розгляд справи за їхньої участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що з 11.03.2019 по 22.03.2019 відповідач провів планову виїзну перевірку щодо виконання позивачем Умов та правил (ліцензійні умови) провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, затверджених постановою Національної комісії регулювання електроенергетики України від 26.04.2006 №540 (далі - Ліцензійні умови №540) та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 22.03.2017 №308 (далі - Ліцензійні умови №308).
8. Перевірку проведено відповідно до Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2018 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.11.2018 №1584 (зі змінами), на підставі постанови НКРЕКП від 18.12.2018 №1964 "Про проведення планових виїзних перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у І кварталі 2019 року" та на підставі посвідчення на перевірку від 07.02.2019 №70.
9. 22.03.2019 було складено акт №102 планової виїзної перевірки дотримання позивачем вимог законодавства у сфері теплопостачання та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії №102 (далі - Акт №102).
10. За результатами розгляду Акту №102 на засіданні Комісії 05.04.2019 було прийнято постанову НКРЕКП №508 "Про накладення штрафу на АТ "ДНІПРОАЗОТ" за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та здійснення заходів державного регулювання", згідно з якою:
1. Відповідно до п.11 та 12 ч.1 ст.17, ст..22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" накладено штраф у розмірі 17 000 грн за порушення:
- п.3.1 гл.3 Ліцензійних умов №308 щодо дотримання вимог законів України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про теплопостачання", інших актів законодавства, якими регулюється діяльність у сфері природних монополій та у сфері теплопостачання, а саме п.2.2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 1-НКРЕ (місячна) "Звіт про використання палива ліцензіатом з виробництва електричної та теплової енергії", затвердженої постановою НКРЕ від 04.10.2012 №1257, щодо надання щомісяця (до 15 числа місяця, наступного після звітного) поштою на паперовому носії та електронною поштою до НКРЕКП та відповідного територіального органу НКРЕКП звітності за формою №1-НКРЕ (місячна), п. 2.3 та п.2.7 Інструкції щодо заповнення форми звітності N 6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна) "Звіт про ліцензовану діяльність суб`єктів господарювання з виробництва електричної та теплової енергії", затвердженої постановою НКРЕ від 04.10.2012 №1257, щодо надання щокварталу (не пізніше 25 числа наступного місяця після звітного періоду) поштою на паперовому носії та електронною поштою до НКРЕКП та відповідного територіального органу НКРЕКП звітності за формою №6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна) та забезпечення ліцензіатом достовірності інформації, зазначеної ним у формі звітності N 6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна);
- п.п.5 п.3.2 гл.3 Ліцензійних умов №308 щодо виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме: п.2 постанови НКРЕКП від 22.03.2017 №308 "Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності у сфері теплопостачання" у частині подання до органу ліцензування документів та відомостей, визначених ч.3 ст.15 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", протягом двох місяців з дня набрання чинності цією постановою;
- п.п.9 п.3.2 гл.3 Ліцензійних умов №308 щодо дотримання структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на виробництво теплової енергії;
- п.п.22 п.3.2 гл.3 Ліцензійних умов №308 у частині надання до органу ліцензування документів та звітності, необхідних для виконання органом ліцензування своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені органом ліцензування.
2. Відповідно до п.1 ч.1 та п.1 ч.2 ст.17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", у межах здійснення заходів державного регулювання, зобов`язано позивача:
- сплатити заборгованість по внесках на регулювання за І - IV квартали 2018 року у сумі 171601,86 грн;
- подати до НКРЕКП та Управління НКРЕКП у Дніпропетровській області уточнену звітність за формою №6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна) "Звіт про ліцензовану діяльність суб`єктів господарювання з виробництва електричної та теплової енергії" за січень-грудень 2016 року та січень - грудень 2017 року.
3. Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до п.1, 13 ч.1 та п.1 ч.2 ст. 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", ст.20 Закону України "Про теплопостачання", п.4.14 Методики формування, розрахунку та встановлення тарифів на електричну та (або) теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установах,, затверджених постановою НКРЕКП від 01.08.2017 №991, підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на виробництво теплової енергії для АТ "Дніпроазот" шляхом його зміни в бік зменшення на суму економії коштів, що склалася за статтями витрат тарифів на виробництво теплової енергії у2015 - 2018 роках, у розмірі 55 432, 31 тис. грн без ПДВ.
11. Не погодившись з постановою НКРЕКП №508 "Про накладення штрафу на АТ "ДНІПРОАЗОТ", позивач звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
12. В обґрунтування позову позивач зазначив, що оскаржувана постанова НКРЕКП є незаконною та необґрунтованою у зв`язку із численними порушеннями відповідачем вимог законодавства України, які регламентують порядок, форму та зміст реалізації відповідних повноважень відповідними органами державної влади, а також невідповідністю висновків Акту перевірки, дійсним та фактичним обставинам спірних правовідносин, у зв`язку з чим, оскаржувана постанова, на думку позивача, підлягає скасуванню.
На думку позивача, він здійснював розрахунок внесків на регулювання у 1-4 кварталах 2018 року у відповідності до вимог чинного законодавства.
13. Відповідач зазначив, що всі обсяги теплової енергії, що споживаються обладнанням (устаткуванням), яке не задіяне в технологічних процесах виробництва теплової енергії або використовуються для виробництва іншої не ліцензованої діяльності виробника теплової енергії, або для провадження іншої неліцензованої діяльності виробника на території підприємства чи споживаються іншими суб`єктами господарювання на території ліцензіата, мають бути віднесені до корисного відпуску теплової енергії.
В результаті аналізу ліцензованої діяльності з виробництва електричної енергії за 2015, 2016, 2017 та 2018 роки виявлено відхилення фактичних витрат АТ "Дніпроазот" від планових показників, на підставі яких був розрахований та затверджений тариф на виробництво електричної енергії.
Таким чином, передбачене Постановою №508 здійснення регулювання до скаржника шляхом надання доручення Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики підготувати та винести на відкрите засідання НКРЕКП проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на виробництво теплової енергії для АТ "Дніпроазот" (для категорії споживачів "інші") повністю відповідає як Порядку №869, так і Методиці №991.
Надання відповідного доручення є одним із основних способів виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, тобто є заходом державного регулювання, не санкцією, як на те вказує позивач.
Доручення стосується лише структурного підрозділу НКРЕКП - Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики. Разом з цим, підготовка проекту рішення, ще не є остаточним рішенням щодо перегляду тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії, та передбачає майбутнє обговорення та голосування за проект на комісії НКРЕКП з урахуванням всіх обставин, що склалися, а тому Постанова №508 в частині п. 3 жодним чином не порушує права та інтереси позивача.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Відмовляючи у задоволенні позову, суди виходили з того, що постанова НКРЕКП №508 прийнята із дотриманням вимог норм чинного законодавства. Позивач не спростував висновків контролюючого органу по суті виявлених порушень, тому підстави для скасування оскаржуваної постанови відсутні.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
15. У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій ухвалили незаконне та необґрунтоване рішення, з огляду на таке:
А) Щодо п. 1 та п. 2 оскаржуваної постанови
Висновки судів попередніх інстанцій щодо порушення позивачем п. 5 Порядку №491 у зв`язку з несплатою внесків на регулювання, розрахованих виходячи з бази нарахування у вигляді товарної продукції (обсягу коштів) від діяльності з виробництва теплової енергії, є безпідставними та незаконними, оскільки не враховано те, що підприємство правомірно розрахувало суму внеску на регулювання як визначений відсоток від чистого доходу від продажу теплової енергії. Доводи відповідача про те, що базою нарахування суми внеску на регулювання має бути товарна продукція від діяльності з виробництва теплової енергій, не засновані на нормах чинного законодавства.
Також позивач вважає, що він дотримався структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на виробництво теплової енергії, а недофінансування ресурсів по статті витрати "Паливо" (газ) відбулось внаслідок економії за рахунок зниження вартості природнього газу для власного споживання (внутрішньозаводське споживання), у зв`язку з чим, позивача вказує на відсутність порушення пп.9 п. 3.2 Ліцензійних вимог №308.
Б) Щодо п. 3 оскаржуваної постанови
У відповідача відсутні повноваження при розгляді справи про правопорушення у сфері електроенергетики приймати рішення щодо зміни тарифу ліцензіата шляхом перегляду тарифу в бік зменшення на суму економії коштів ліцензіата, що склалася за статтями витрат. Більш того, прийняття такого рішення, на думку позивача свідчить про застосування до нього подвійної юридичної відповідальності за одне і те саме правопорушення.
В) Конституція України не наділяє НКРЕКП наразі у його правовому статусі повноваженнями у реалізації державного регулювання, моніторингу та контролю за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, у т. ч. ухвалювати обов`язкові до виконання рішення у сфері енергетики та комунальних послуг, що підтверджується висновками, викладеними у рішенні Конституційного Суду України від 13.06.2019 №5-р/2019.
16. 01.11.2019 надійшов відзив від відповідача, в якому останній покликався на правомірність рішень судів попередніх інстанцій з огляду на таке:
А) Щодо п. 1 та п. 2 оскаржуваної постанови
Судами першої та апеляційної інстанцій вірно було зазначено, що всі обсяги теплової енергії, що споживаються обладнанням (устаткуванням), яке не задіяне в технологічних процесах виробництва теплової енергії, або використовується для провадження іншої ліцензованої діяльності виробника на території підприємства чи споживаються іншими суб`єктами господарювання на території ліцензіата, мають бути віднесені до корисного відпуску теплової енергії.
Базою нарахування суми внеску на регулювання має бути товарна продукція (обсяг коштів) від діяльності з виробництва електричної та (або) теплової енергії, що визначається у рядку 145, графах 3,5 форми звітності №6-НКРЕ-енерговиробництво "Звіт про ліцензовану діяльність суб`єктів господарювання з виробництва електричної та теплової енергії", затвердженої постановою НКРЕ від 04.10.2012 №1257 "Про затвердження форм звітності НКРЕ у сферах електроенергетики та теплопостачання та інструкцій щодо їх заповнення".
Б) Щодо п. 3 оскаржуваної постанови
Підготовка проекту рішення не є остаточним рішенням щодо перегляду тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії, та передбачає майбутнє обговорення та голосування за проект на комісії НКРЕКП з урахуванням всіх обставин, а тому жодним чином не порушує прав позивача.
В) Припущення позивача про відсутність у відповідача повноважень здійснення державного регулювання, моніторингу та контролю за діяльністю суб`єктів господарювання не відповідає нормам процесуального законодавства, проте такі вимоги можуть мати місце у спорі між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції.
Посилання позивача на рішення Конституційного Суду України від 13.06.2019 №5-р/2019 є передчасним, адже повноваження НКРЕКП щодо здійснення державного регулювання, моніторингу та контролю не визнавалися неконституційними, а також визнані неконституційними положення Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" втрачають чинність з 31.12.2019.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
18. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
(а) щодо п.1 оскаржуваної постанови
19. Судами попередніх інстанцій встановлено, що під час перевірки виявлено порушення позивачем п.2.2 Інструкції щодо заповнення форми звітності №1-НКРЕ (місячна) "Звіт про використання палива ліцензіатом з виробництва електричної та теплової енергії", затвердженої постановою НКРЕКП від 04.10.2012 №1257, щодо надання щомісяця (до 15 числа місяця, наступного після звітного) поштою на паперовому носії та електронною поштою до НКРЕКП та відповідного територіального органу НКРЕКП звітності за формою №1-НКРЕ (місячна), та п. 2.3 та п.2.7 Інструкції щодо заповнення форми звітності №6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна) "Звіт про ліцензовану діяльність суб`єктів господарювання з виробництва електричної та теплової енергії", затвердженої постановою НКРЕ від 04 жовтня 2012 року №1257, щодо надання щокварталу (не пізніше 25 числа наступного місяця після звітного періоду) поштою на паперовому носії та електронною поштою до НКРЕКП та відповідного територіального органу НКРЕКП звітності за формою №6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна) та забезпечення ліцензіатом достовірності інформації, зазначеної ним у формі звітності №6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна). Вказані порушення відображені в акті перевірки на сторінці 57 - 58.
20. При цьому матеріали справи не містять, а позивачем не надано доказів на спростування порушення позивачем вимог законодавства щодо своєчасного подання звітів про ліцензійну діяльність.
21. В п.1 оскаржуваної постанови зазначено про порушення позивачем п.п.5 п.3.2 гл.3 Ліцензійних умов №308 щодо виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме: п.2 постанови НКРЕКП від 22.03.2017 №308 "Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності у сфері теплопостачання" у частині подання до органу ліцензування документів та відомостей, визначених ч.3 ст.15 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", протягом двох місяців з дня набрання чинності цією постановою.
22. Так, відповідно до п.2 постанови НКРЕКП від 22.03.2017 №308 "Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності у сфері теплопостачання" лацензіати мають вести свою господарську діяльність у відповідності до вимог цієї постанови та подати до органу ліцензування документи та відомості, визначені ч.3 ст.15 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", протягом двох місяців з дати набрання чинності цієї постанови, тобто до 19.07.2017.
23. Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, позивач не виконав у визначені строки зазначені вище вимоги законодавства України. Лише під час перевірки листом від 15.03.2019 №562/01-6 позивач надав до НКРЕКП зазначені відомості, а тому відсутні підстави вважати, що оскаржувана постанова є протиправною в цій частині.
(б) щодо дотримання структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на виробництво теплової енергії та визначення суми внеску на регулювання за І - IV квартали 2018 року
24. Відповідно до п.п.9 п.3.2 гл.3 Ліцензійних умов №308 при провадженні ліцензованої діяльності ліцензіат повинен дотримуватися структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на транспортування теплової енергії.
25. Статтею13 Закону України "Про Національну комісію", що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон №1540) передбачено, що платниками внесків на регулювання є суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.
26. На виконання ст.13 Закону №1540 постановою НКРЕКП від 06.04.2017 №491 було затверджено Порядок розрахунку та встановлення ставки внесків на регулювання (далі - Порядок).
27. Пунктом 2 Порядку визначено, що базою нарахування суми внеску на регулювання є чистий дохід платника внеску на регулювання від провадження діяльності, що регулюється НКРЕКП, за звітний квартал.
28. Враховуючи, що теплова енергія, яка виробляється на об`єктах енергетики металургійних комбінатів чи інших промислових підприємств, корисно використовується в інших технологічних процесах виробництва основної продукції цих підприємств, та є однією із складових собівартості виробництва інших товарів (послуг), такі ліцензіати мають визначати суму внеску на регулювання, як визначений відсоток від товарної продукції (обсягу коштів), отриманої від провадження ліцензованої господарської діяльності, що регулюється НКРЕКП.
29. Отже, всі обсяги теплової енергії, що споживаються обладнанням (устаткування), яке не задіяне в технологічних процесах виробництва теплової енергії, або використовуються для провадження іншої не ліцензованої діяльності виробника на території підприємства чи споживаються іншими суб`єктами господарювання на території ліцензіата, мають бути віднесені до корисного відпуску теплової енергії.
30. Під час перевірки встановлено, що протягом 2018 року позивач визначав суму чистого доходу для розрахунку внесків на регулювання, виходячи із обсягів реалізації теплової енергії споживачам за прямими договорами не враховуючи при цьому внутрішньозаводське споживання теплової енергії для потреб основного виробництва, що призвело до сплати внесків на регулювання не в повному обсязі за І - IV квартали 2018 року. На сторінці 53 Акту перевірки зазначено, шо протягом 2018 року внески на регулювання сплачувались Позивачем 25.01.2018, 24.04.2018, 27.07.2018 та 30.10.2018, тобто у встановлений термін (протягом перших 30 днів кварталу, наступного за звітним). Щоквартальні звіти Товариства про сплату внеску на регулювання за формою №20-НКРЕКП надавались до Управління НКРЕКП у Дніпропетровській області також у встановлені терміни.