ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 січня 2023 року
м. Київ
справа № 160/5330/20
адміністративне провадження № К/9901/17811/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Cмоковича М.І., Мартинюк Н.М.,
розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Державного бюро розслідувань та виконуючого обов`язки директора Державного бюро розслідувань Соколова О.В. про визнання дій протиправними та скасування наказів стосовно проведення службового розслідування, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2020 року (головуючий суддя - Тулянцева І.В.), постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2021 року (головуючий суддя - Суховаров А.В., судді: Ясенова Т.І., Головко О.В.)
І. СУТЬ СПОРУ
1. У травні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду із позовом до Державного бюро розслідувань (далі - відповідач, ДБР) та виконуючого обов`язки директора Державного бюро розслідувань Соколова О.В., в якому просив:
- визнати протиправними дії виконуючого обов`язки директора ДБР Соколова О.В. щодо видання наказу №133 від 21 квітня 2020 року про проведення службового розслідування;
- визнати протиправними і скасувати наказ №133 від 21 квітня 2020 року про проведення службового розслідування;
- визнати протиправними дії виконуючого обов`язки директора ДБР Соколова О.В. щодо видання наказу №227 від 21 травня 2020 року про продовження строку проведення службового розслідування;
- визнати протиправними і скасувати наказ №227 від 21 травня 2020 року про продовження строку проведення службового розслідування;
- визнати протиправними дії виконуючого обов`язки директора ДБР Соколова О.В. по виданню наказу №281 від 22 червня 2020 року про проведення службового розслідування;
- визнати протиправними і скасувати наказ №281 від 22 червня 2020 року про проведення службового розслідування;
- визнати протиправними дії виконуючого обов`язки директора ДБР Соколова О.В. щодо видання наказу №354 від 21 липня 2020 року про продовження строку проведення службового розслідування;
- визнати протиправними і скасувати наказ №354 від 21 липня 2020 року про продовження строку проведення службового розслідування;
- встановити відсутність компетенції виконуючого обов`язки директора ДБР Соколова О.В. проводити службові розслідування в порядку, передбаченому Інструкцією про порядок проведення службових розслідувань стосовно працівників ДБР, затвердженої наказом ДБР №9 від 14 січня 2020 року.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ДБР не дотрималось приписів чинного законодавства при призначенні спірних службових розслідувань, а саме: вказані розслідування призначено на підставі Інструкції про порядок проведення службових розслідувань стосовно працівників ДБР, затвердженої наказом ДБР №9 від 14 січня 2020 року (далі - Інструкція №9), яка не зареєстрована в Міністерстві юстиції України; оскаржувані накази не містять посилання на мету проведення службового розслідування та на дисциплінарний проступок, який вчинив позивач; порушено право позивача знайомитись з матеріалами службового розслідування, надавати пояснення, користуватись допомогою адвоката; відсторонення від виконання посадових обов`язків на час здійснення службового розслідування протирічить статті 72 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VIII).
3. Також позивач вважає, що виконуючий обов`язки директора ДБР Соколов О.В. не мав повноважень на видання оскаржуваних наказів, оскільки обіймає посаду заступника директора ДБР та до обрання директора виконання його обов`язків протирічить частинам першій, четвертій статті 10, частині четвертій статті 12 Закону України від 12 листопада 2015 року № 794-VIII "Про державне бюро розслідувань" (далі - Закон № 794-VIII).
II.ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Наказом ДБР №201-ос від 26 листопада 2018 року ОСОБА_1 призначено на посаду заступника директора - начальника слідчого управління ТУ ДБР в м. Мелітополі.
5. 21 квітня 2020 року наказом ДБР №133 (далі - Наказ №133 від 21 квітня 2020 року) призначено службове розслідування з 22 квітня 2020 року по 22 травня 2020 року з метою дослідження порушень, допущених в ході проведення досудового розслідування у кримінальному провадженні №62019080000000154 та прийняття рішення про його закриття. На час здійснення службового розслідування ОСОБА_1 відсторонений від виконання посадових обов`язків. Підставою для видання наказу стала службова записка Управління внутрішнього контролю №196/10-07/20 від 16 квітня 2020 року про незаконне закриття кримінального провадження №62019080000000154 та повернення вилученої у ТОВ "Мелітопольський олійноекстрадиційний завод" готівки в розмірі 709ʼ 300$ та 17ʼ 556ʼ 800гр.
6. 21 травня 2020 року наказом ДБР №227 (далі - Наказ №227 від 21 травня 2020 року) строк проведення службового розслідування продовжений до 22 червня 2020 року. Підставою для видання наказу стала службова записка Управління внутрішнього контролю №270/10-07/20 від 20 травня 2020 року про необхідність вивчення великого об`єму інформації.
7. 22 червня 2020 року наказом ДБР №281 (далі - Наказ №281 від 22 червня 2020 року) призначено службове розслідування з 22 червня 2020 року по 22 липня 2020 року стосовно заступника директора - начальника слідчого управління ТУ ДБР в м. Мелітополі ОСОБА_1 та заступника начальника Другого слідчого відділу слідчого управління ТУ ДБР в м. Мелітополі Деркача М.А. на предмет причетності до вчинення правопорушень, невиконання обов`язків. На час здійснення службового розслідування ОСОБА_1 і Деркач М.А. відсторонені від виконання посадових обов`язків. Підставою для видання наказу стала службова записка Управління внутрішнього контролю №352/10-07/20 від 22 червня 2020 року про ймовірне викрадення частини грошей, вилучених у кримінальному провадженні №62019080000000154.
8. 21 липня 2020 року наказом ДБР №354 (далі - Наказ №354 від 21 липня 2020 року) продовжений строк проведення службового розслідування. Підставою для видання наказу стала службова записка Управління внутрішнього контролю №450/10-07/20 від 20 липня 2020 року про необхідність вивчення великого об`єму інформації.
9. Не погодившись з діями відповідачів щодо видання наказів від 21 квітня 2020 року №133, від 21 травня 2020 року № 227, від 22 червня 2020 року №281 та від 21 липня 2020 року №354, позивач звернувся до суду.
III.ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 вересня 2020 року, залишеного без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2021 року, в задоволені позовних вимог відмовлено.
11. Приймаючи оскаржувані рішення, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про дотримання відповідачем чинного законодавства при проведенні службового розслідування та прийняті оскаржуваних наказів.
11.1 Суди першої та апеляційної інстанції зазначили, що акти ДБР не підлягають реєстрації у Міністерстві юстиції України, оскільки ДБР не відноситься ні до міністерств, ні до інших центральних органів виконавчої влади, ні до органів господарського управління та контролю. Вказана обставина підтверджується листами Міністерства юстиції України від 09 квітня 2020 року №16781/6380-26-20/11.1.3, від 23 липня 2020 року №32743/145223-26-20/00011, які містяться в матеріалах адміністративної справи.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
12. Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просив скасувати оскаржувані судові рішення, прийнявши нове про задоволення позовних вимог в повному обсязі.
13. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 червня 2021 року відкрито касаційне провадження у цій справі на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України (відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах).
14. У касаційній скарзі вказано, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані пункт 8 частини першої статті 12, пункту 6 частини другої статті 24 Закону №794-VIII, пункту 2 розділу III, пункту 5 розділу IV, пункту 1 розділу V Інструкції №9, безпідставно застосовано Дисциплінарний статут Національної поліції України (далі - Дисциплінарний статут) та не застосовано статтю 72 Закону 889-VIII. Також скаржник вважає, що судами першої та апеляційної інстанцій не спростовано, що виконувач обов`язків Директора ДБР не є керівником державної служби та суб`єктом, який в розумінні пункту 6 частини першої статті 2 Закону № 889-VIII має повноваження на призначення проведення службових розслідувань відносно державних службовців ДБР.
15. ДБР подано відзив на касаційну скаргу позивача, в якому відповідач просив залишити без змін оскаржувані судові рішення, а касаційну скаргу - без задоволення. У відзиві наголошено, що оскаржуваними діями та наказами не припинялись ні трудові відносини ОСОБА_1, ні виплата заробітної плати, а тому твердження позивача про порушення його права на працю та оплату праці оскаржуваними наказами є безпідставними. Окрім того, на момент розгляду касаційної скарги ОСОБА_1 звільнено із займаної посади з причин не пов`язаних із спірними службовими розслідуваннями.
16. Представником позивача подані пояснення на відзив, в яких зазначено, що розгляд питання правомірності винесення наказів про порушення службового розслідування, про продовження строку службового розслідування та відсторонення позивача від виконання службових обов`язків надасть змогу, у передбаченому законодавством порядку, отримати відповідну компенсацію за порушення його прав та охоронюваних законом інтересів, тобто дозволить ефективно захистити та відновити порушене право ОСОБА_1, а тому у повній мірі відповідає завданням адміністративного судочинства.
17. Відповідачем також подані до Верховного Суду додаткові пояснення, в яких вказано про помилковість доводів скаржника щодо необхідності реєстрації в Міністерстві юстиції України Інструкції №9. Відповідач наголосив, що позивач обрав неналежний спосіб захисту без факту порушення його прав або інтересів, що суперечить завданню адміністративного судочинства та є самостійною підставою для відмови у задоволенні позову. У поясненнях представником ДБР також зазначено, що Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду у постановах від 08 вересня 2022 року у справі №400/2913/20, від 11 серпня 2022 року у справі №400/4034, від 02 червня 2022 року у справі 420/3541/20 та від 29 грудня 2021 року у справі №420/3825/20 сформовано висновки щодо застосування положень статей 10, 12 Закону № 794-VIII, які стосуються повноважень в.о. Директором ДБР, у порядку ротації, на прийняття кадрових рішень стосовно державних службовців ДБР.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
18. Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Правові основи організації та діяльності Державного бюро розслідувань визначає Закон України від 12 листопада 2015 року № 794-VIII "Про Державне бюро розслідувань" (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин).
20. Відповідно до частин першої, четвертої статті 10 Закону № 794-VIII керівництво діяльністю Державного бюро розслідувань здійснює його директор, який має першого заступника та двох заступників. У разі відсутності директора Державного бюро розслідувань його повноваження здійснює перший заступник директора Державного бюро розслідувань, а в разі його відсутності - один із заступників директора Державного бюро розслідувань згідно із розподілом обов`язків.
Повноваження директора Державного бюро розслідувань, першого заступника директора Державного бюро розслідувань і заступника директора Державного бюро розслідувань припиняються в зв`язку із закінченням строку повноважень або у разі: 1) подання письмової заяви про припинення повноважень за власним бажанням; 2) призначення чи обрання на іншу посаду за його згодою; 3) досягнення 65 років; 4) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров`я; 5) набрання законної сили рішенням суду про визнання його недієздатним або про обмеження його цивільної дієздатності, про визнання його безвісно відсутнім чи про оголошення його померлим; 6) набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього або притягнення до адміністративної відповідальності за адміністративне правопорушення, пов`язане з корупцією, набрання законної сили рішенням суду про визнання його активів або активів, набутих за його дорученням іншими особами, необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави; 7) припинення ним громадянства України або виїзду на постійне проживання за межі України; 8) смерті; 10) набуття громадянства іншої держави; 11) наявності заборгованості зі сплати аліментів на утримання дитини.
21. Згідно із пунктом 8 частини першої, частиною четвертою статті 12 Закону № 794-VIII директор Державного бюро розслідувань видає у межах повноважень накази і розпорядження, дає доручення, які є обов`язковими для виконання працівниками Державного бюро розслідувань.
У разі звільнення директора Державного бюро розслідувань з посади, його смерті або відсутності відомостей про місце його перебування повноваження директора Державного бюро розслідувань протягом 60 днів виконує його перший заступник, а в подальшому - почергово кожний із заступників і знову перший заступник з ротацією кожні 60 днів до того часу, доки не буде призначено нового директора Державного бюро розслідувань в порядку, передбаченому цим Законом.
22. Відповідно до частини п`ятої статті 14 Закону № 794-VIII трудові відносини працівників Державного бюро розслідувань регулюються цим Законом (в частині переведення працівників Державного бюро розслідувань на нижчі або рівнозначні посади та звільнення осіб рядового та начальницького складу), законодавством про працю, державну службу та укладеними трудовими договорами (контрактами). На державних службовців Державного бюро розслідувань поширюється дія Закону України "Про державну службу". Посади державних службовців Державного бюро розслідувань відносяться до відповідних категорій посад державної служби в порядку, встановленому законодавством.
23. Згідно із абзацом 2 частини шостої статті 14 Закону № 794-VIII на осіб рядового і начальницького складу Державного бюро розслідувань поширюється Дисциплінарний статут національної поліції України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
24. Пунктом 6 частини другої статті 24 Закону № 794-VIII визначено, що підрозділ внутрішнього контролю Державного бюро розслідувань має обов`язок проведення службового розслідування стосовно працівників Державного бюро розслідувань.
25. Відповідно до частин першої, другої статті 25 Закону № 794-VIII для розгляду питань застосування дисциплінарних стягнень до працівників Державного бюро розслідувань утворюється Дисциплінарна комісія у складі п`яти осіб. До складу Дисциплінарної комісії входять три особи, визначені Радою громадського контролю при Державному бюро розслідувань.
Склад та положення про Дисциплінарну комісію Державного бюро розслідувань затверджуються Директором Державного бюро розслідувань.
Дисциплінарна комісія на підставі службового розслідування, що проводиться підрозділом внутрішнього контролю, складає висновок про наявність чи відсутність в діях працівника Державного бюро розслідувань дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності з визначенням рекомендованого виду дисциплінарного стягнення.
26. Процедуру проведення службових розслідувань стосовно працівників Державного бюро розслідувань та його територіальних управлінь - осіб рядового та начальницького складу, державних службовців та працівників, які працюють за трудовими договорами у ДБР, оформлення таких розслідувань, і реалізація прийнятих за ними висновків визначає Інструкція про порядок затвердження службових розслідувань стосовно працівників Державного бюро розслідувань, затверджену Наказом ДБР від 14 січня 2020 року №9.
27. Відповідно до пункту 4 розділу І Інструкції №9 у кожному випадку вчинення корупційних або пов`язаних з корупцією правопорушень, невиконання працівниками бюро вимог Закону України "Про запобігання корупції" з метою виявлення причин та умов, що сприяли їх вчиненню, службове розслідування призначається або проводиться за поданням спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції.
28. Пунктом 1 розділу ІІ Інструкції №9 передбачено, що підставами для проведення службового розслідування є наявність даних про: 1) невиконання чи неналежне виконання обов`язків; 3) перевищення своїх повноважень, якщо таке перевищення не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення; 7) використання повноважень в особистих інтересах або особистих інтересах інших осіб; 10) подію, яка сталась за участі працівника бюро та викликала негативний суспільний резонанс; 11) вчинення корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення або іншого порушення Закону України "Про запобігання корупції", за поданням спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції або приписом Національного агентства з питань запобігання корупції за рішенням директора бюро стосовно працівника центрального апарату та відповідно директора територіального управління бюро стосовно працівника територіального управління; 21) утрату або викрадення матеріалів досудового розслідування, справ оперативного обліку, речових доказів; а також тимчасово вилученого майна під час кримінального провадження; 25) за інформацією інших правоохоронних органів; 26) отримання інформації про скоєння інших дій, які уповноважена на призначення службового розслідування особа вважатиме достатніми для його проведення, а щодо осіб рядового і начальницького складу також з підстав, визначених Дисциплінарним статутом Національної поліції України.
29. Згідно із пунктом 2 розділу ІІ Інструкції №9 службове розслідування може проводитися і в інших випадках з метою з`ясування причин та умов, що сприяли правопорушенню, та встановлення ступеня вини працівника бюро.