ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 січня 2023 року
м. Київ
справа № 600/2019/21-а
адміністративне провадження № К/990/18454/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області про визнання протиправним і скасування наказу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року (суддя Левицький В.К.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2022 року (суддя-доповідач Полотнянко Ю.П., судді Драчук Т.О., Смілянець Е.С.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У квітні 2021 року ОСОБА_2 звернувся з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Чернівецькій області (далі - ГУНП в Чернівецькій області) про визнання протиправним і скасування наказу від 27.04.2021 №207 про застосування до нього як начальника управління кадрового забезпечення (УКЗ) ГУНП в Чернівецькій області дисциплінарного стягнення у вигляді зауваження за порушення службової дисципліни, що виразилось у порушенні вимог пунктів 1, 2, 4 частини першої статті 28 Закону України від 14.10.2014 №1700-VII "Про запобігання корупції", пункту 5 частини третьої статті 1 Дисциплінарного статуту Національної поліції України,,затвердженого Законом України від 15.03.2018 №2337-VIII (далі - Дисциплінарний статут), пункту 1 частини першої статті 18 Закону України від 02.07.2015 №580-VIII "Про Національну поліцію".
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що його безпідставно притягнуто до дисциплінарної відповідальності за неповідомлення про наявність у нього конфлікту інтересів з інспектором взводу №2 роти поліції особливого призначення ГУНП в Чернівецькій області старшим лейтенантом поліції ОСОБА_3 (його племінником), оскільки службовим розслідуванням не встановлено в його діях складу дисциплінарного проступку, зокрема, умислу на його вчинення. У зв`язку з цим та враховуючи відмінність його з племінником прізвищ, місця проживання та місця несення служби в органах поліції, відсутність прямого підпорядкування та розпорядчих у нього функцій, неприйняття ним будь-яких рішень на користь племінника або всупереч його інтересам, позивач уважав, що оспорюваний наказ фактично прийнятий на гіпотетичних припущеннях про наявність потенційного конфлікту інтересів.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2022 року, позов задоволено повністю.
4. Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій виходили з того, що підставою для ініціювання службового розслідування щодо особи, яка вчинила корупційне правопорушення або правопорушення, пов`язане з корупцією, може бути виключно подання спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції або припис Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК), за умови незастосування судом до цієї особи покарання або не накладення на неї стягнення у виді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю, пов`язаними з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, або такою, що прирівнюється до цієї діяльності. Оскільки підставою для призначення службового розслідування щодо позивача стало повідомлення Управління запобігання корупції Національної поліції України, яке, за висновком судів, не є спеціально уповноваженим суб`єктом у сфері протидії корупції, і відповідач не надав доказів на підтвердження факту незастосування судом до позивача покарання або стягнення у виді позбавлення права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю за вчинене діяння, то суди дійшли висновку про проведення службового розслідування щодо позивача за відсутності на те правових підстав. Крім того, суди вказали на помилковість висновку відповідача про порушення позивачем службової дисципліни, зазначивши, що обов`язками працівника поліції необхідно вважати забезпечення реалізації завдань, поставлених перед поліцією суспільством і державою, та повноважень, наданих для ефективного здійснення професійних функцій шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
5. У касаційній скарзі ГУНП в Чернівецькій області, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати ухвалені ними рішення та постановити нове, яким відмовити в задоволенні позову.
6. За доводами відповідача, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували у спірних правовідносинах положення частин другої і третьої статті 65-1 Закону України "Про запобігання корупції" та статей 2 і 18 Закону України "Про Національну поліцію" в частині визначення підстав для призначення службового розслідування, умов для його проведення, а також кола обов`язків поліцейського, недотримання яких може свідчити про порушення службової дисципліни. Відповідач послався на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування наведених норм права в подібних правовідносинах та зазначив про помилкове врахування судами висновків Верховного Суду у справах №1440/2177/18 і №560/1779/19, які зроблені за інших фактичних обставин указаних справ.
7. Позивач не подав відзиву на касаційну скаргу.
8. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
9. З 01.03.1995 по 06.11.2015 ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ, з 07.11.2015 - в Національній поліції України.
10. З 07.09.2020 позивач призначений на посаду начальника УКЗ ГУНП в Чернівецькій області.
11. Листом від 03.02.2021 №218/47/1-2021 Управління запобігання корупції Національної поліції України повідомило начальника ГУНП в Чернівецькій області про необхідність врегулювання конфлікту інтересів та призначення службового розслідування за фактом можливого недотриманням начальником УКЗ ГУНП в Чернівецькій області полковником поліції ОСОБА_1 вимог статті 28 Закону України "Про запобігання корупції" під час спільного проходження служби в поліції з рідним племінником - старшим лейтенантом поліції ОСОБА_3, який обіймає посаду інспектора взводу №2 роти поліції особливого призначення ГУНП в Чернівецькій області.
12. На підставі зазначеного листа наказом ГУНП в Чернівецькій області від 10.02.2021 №142 призначене службове розслідування щодо начальника УКЗ ГУНП в Чернівецькій області полковника поліції ОСОБА_1, проведення якого доручено дисциплінарній комісії у затвердженому цим наказом складі.
13. Наказом ГУНП в Чернівецькій області від 26.02.2021 №234 строк проведення службового розслідування продовжений до 09.04.2021.
14. 26.02.2021 голова дисциплінарної комісії звернувся до НАЗК (лист №84/123/01/11-2021) з проханням надати роз`яснення щодо наявності чи відсутності конфлікту інтересів (реального або потенційного) у начальника УКЗ ГУНП в Чернівецькій області ОСОБА_1 з його племінником - інспектором взводу №2 роти поліції особливого призначення ГУНП в Чернівецькій області ОСОБА_3 .
15. За роз`ясненням НАЗК, наданим у листі від 29.03.2021 №32-03/17966/21, у сфері службових повноважень ОСОБА_1 наявний приватний інтерес, який може вплинути на об`єктивність та неупередженість прийняття ним рішень або на вчинення чи невчинення дій стосовно племінника під час реалізації своїх службових повноважень, що, враховуючи положення статті 1 Закону України "Про запобігання корупції", свідчить про наявність у нього потенційного конфлікту інтересів. Крім того, у разі вирішення ним питань, пов`язаних із вчиненням дій, прийняттям рішень розпорядчого характеру стосовно племінника (наданням доручень, вказівок, контролю за їх виконанням, наданням переваг), у нього виникатиме реальний конфлікт інтересів.
16. 09.04.2021 ОСОБА_1 подав рапорт на ім`я т.в.о. начальника ГУНП в Чернівецькій області про наявність у нього потенційного конфлікту інтересів, зумовленого родинними стосунками з ОСОБА_3, що за певних обставин може перейти у реальний. У рапорті ОСОБА_1 зобов`язався не вчиняти дій та не приймати рішень щодо ОСОБА_3 .
17. У висновку службового розслідування, затвердженому начальником ГУНП в Чернівецькій області 09.04.2021, дисциплінарна комісія, проаналізувавши відповідь НАЗК, положення Закону України "Про запобігання корупції", функціональні обов`язки начальника УКЗ ГУНП в Чернівецькій області та РПОП ГУНП в Чернівецькій області, дослідивши матеріали особової справи ОСОБА_3, письмові пояснення та рапорт ОСОБА_1, дійшла висновку, що з моменту призначення на посаду начальника УКЗ ГУНП в Чернівецькій області у ОСОБА_1 виник потенційний конфлікт інтересів у зв`язку з роботою в одному органі з близькою особою (племінником). Неповідомлення ОСОБА_1 відповідно до вимог пункту 2 частини першої статті 28 Закону України "Про запобігання корупції" про наявність у нього потенційного конфлікту інтересів, за висновком дисциплінарної комісії, заслуговує на застосування до нього дисциплінарного стягнення у вигляді зауваження.
18. Наказом ГУНП в Чернівецькій області від 27.04.2021 №207 за порушення службової дисципліни, що виразилось у порушенні вимог пунктів 1, 2, 4 частини першої статті 28 Закону "Про запобігання корупції", пункту 5 частини третьої статті 1 Дисциплінарного статуту, пункту 1 частини першої статті 18 Закону України "Про Національну поліцію", до начальника УКЗ ГУНП в Чернівецькій області полковника поліції ОСОБА_1 застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді зауваження.
V. Позиція Верховного Суду
19. За приписами частин першої і другої статті 19 Закону України "Про Національну поліцію" у разі вчинення протиправних діянь поліцейські несуть кримінальну, адміністративну, цивільно-правову, матеріальну та дисциплінарну відповідальність відповідно до закону. Підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом.
20. Частиною першою статті 1 Дисциплінарного статуту визначено, що службовою дисципліною є дотримання поліцейським Конституції і законів України, міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів Національної поліції України, нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, Присяги поліцейського, наказів керівників.
21. Згідно з частиною другою цієї статті службова дисципліна ґрунтується на створенні необхідних організаційних та соціально-економічних умов для чесного, неупередженого і гідного виконання обов`язків поліцейського, повазі до честі і гідності поліцейського, вихованні сумлінного ставлення до виконання обов`язків поліцейського шляхом зваженого застосування методів переконання, заохочення та примусу.
22. Службова дисципліна, крім основних обов`язків поліцейського, визначених статтею 18 Закону України "Про Національну поліцію", зобов`язує поліцейського, зокрема, вживати заходів до негайного усунення причин та умов, що ускладнюють виконання обов`язків поліцейського, та негайно інформувати про це безпосереднього керівника (пункт 5 частини третьої статті 1 Дисциплінарного статуту).
23. Частиною першою статті 11 Дисциплінарного статуту передбачено, що за порушення службової дисципліни поліцейські незалежно від займаної посади та спеціального звання несуть дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом.
24. Відповідно до статті 12 Дисциплінарного статуту дисциплінарним проступком визнається протиправна винна дія чи бездіяльність поліцейського, що полягає в порушенні ним службової дисципліни, невиконанні чи неналежному виконанні обов`язків поліцейського або виходить за їх межі, порушенні обмежень та заборон, визначених законодавством для поліцейських, а також у вчиненні дій, що підривають авторитет поліції.
25. За змістом частини першої статті 13 Дисциплінарного статуту дисциплінарне стягнення є засобом підтримання службової дисципліни, що застосовується за вчинення дисциплінарного проступку з метою виховання поліцейського, який його вчинив, для безумовного дотримання службової дисципліни, а також з метою запобігання вчиненню нових дисциплінарних проступків.
26. Види дисциплінарних стягнень, що можуть застосовуватися до поліцейських, визначені в частині третій цієї статті, найм`якшим з яких є зауваження.
27. Згідно з частиною першою статті 61 Закону України "Про Національну поліцію" на поліцейських поширюються обмеження, визначені Законом України "Про запобігання корупції", цим та іншими законами України.
28. Так, у статті 27 Закону України "Про запобігання корупції" встановлено обмеження спільної роботи близьких осіб та передбачено, що особи, зазначені у пункті 1 частини першої статті 3 цього Закону (зокрема, поліцейські), не можуть мати у прямому підпорядкуванні близьких їм осіб або бути прямо підпорядкованими у зв`язку з виконанням повноважень близьким їм особам.
29. Приписами частини першої статті 28 Закону України "Про запобігання корупції" обумовлено, що особи, зазначені у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані: 1) вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів; 2) повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника, а у випадку перебування особи на посаді, яка не передбачає наявності у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі - Національне агентство чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно; 3) не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів; 4) вжити заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів.
30. Відповідно до частини першої статті 651 Закону України "Про запобігання корупції" за вчинення корупційних або пов`язаних з корупцією правопорушень особи, зазначені в частині першій статті 3 цього Закону, притягаються до кримінальної, адміністративної, цивільно-правової та дисциплінарної відповідальності у встановленому законом порядку.