Постанова
Іменем України
28 грудня 2022 року
місто Київ
справа № 472/156/21
провадження № 61-7658св22
Верховний Суд, який діє у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду Погрібного С. О. (суддя-доповідач), Гулейкова І. Ю., Ступак О. В.,
учасники справи:
позивач - прокурор - виконуючий обов`язки керівникаВознесенської окружної прокуратури Миколаївської області в інтересах держави,
відповідачі: Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області, ОСОБА_1, ОСОБА_2 ,
розглянув у попередньому судовому засіданні в порядку письмового провадження касаційні скарги прокурора - першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури та ОСОБА_2 на постанову Миколаївського апеляційного суду від 21 липня 2022 року, ухвалену колегією суддів у складі Лівінського І. В., Кушнірової Т. Б., Коломієць В. В.,
ВСТАНОВИВ:
І. ФАБУЛА СПРАВИ
Стислий виклад позиції позивача
Прокурор - виконуючий обов`язки керівника Вознесенської окружної прокуратури Миколаївської області у лютому 2021 року в інтересах держави звернувся до суду із позовом до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області), ОСОБА_1, ОСОБА_2, у якому просив скасувати наказ ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 14 листопада 2019 року № 9722/0/14-19-СГ та витребувати у ОСОБА_2 земельну ділянку, площею 2, 00 га, кадастровий номер 4821782500:02:000:0759, у власність держави в особі ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області.
Позовні вимоги прокурор обґрунтовував тим, що наказом ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 14 листопада 2019 року № 9722/0/14-19-СГ затверджено проєкт землеустрою та надано ОСОБА_1 у власність земельну ділянку, площею 2, 00 га, в тому числі ріллі, площею 2, 00 га, кадастровий номер 4821782500:02:000:0759, із земель сільськогосподарського призначення державної власності без зміни цільового призначення, що розташована в межах території Миколаївської сільської ради Веселинівського району Миколаївської області для ведення особистого селянського господарства.
На підставі цього наказу 18 листопада 2019 року зареєстровано право власності ОСОБА_1 на спірну земельну ділянку.
Прокурор зазначав, що оспорюваний наказ постановлений з порушенням вимог законодавства, оскільки ОСОБА_1 на підставі наказу ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 25 липня 2019 року № 5088/0/14-19-СГ вже отримував у приватну власність земельну ділянку, площею 2, 00 га, кадастровий номер 4824510100:07:000:0190, для ведення особистого селянського господарства в межах території Новобузької міської ради Новобузького району Миколаївської області.
Право власності ОСОБА_1 на цю земельну ділянку зареєстровано 31 липня 2019 року.
Отже, ОСОБА_1 на час видання оспорюваного наказу від 14 листопада 2019 року № 9722/0/14-19-СГ про надання спірної ділянки у власність вже використав 31 липня 2019 року своє право на безоплатне отримання у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства в межах норм безоплатної передачі земельних ділянок для такого виду землекористування.
ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу від 04 грудня 2019 року відчужив спірну земельну ділянку на користь ОСОБА_2 .
Враховуючи те, що ОСОБА_1 отримуючи у власність спірну земельну ділянку, порушив вимоги статей 116, 118, 121 Земельного кодексу України
(далі - ЗК України), оскільки повторно використав право на безоплатне отримання у власність земельної ділянки з одним і тим же цільовим призначенням, а ОСОБА_2 придбав спірну земельну ділянку в особи, яка не мала права її отримувати та відчужувати, прокурор просив задовольнити позов.
У позовній заяві прокурор наголосив на тому, що ГУ Держгеокадастру у Миколаївській областіє відповідачем та позбавлений повноважень самостійно скасувати оспорюваний наказ у зв`язку з його реалізацією, тому на підставі статті 56 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) прокурор пред`явив позов у інтересах держави як позивач.
Стислий виклад заперечень інших учасників справи
ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області та ОСОБА_2 заперечували проти задоволення позову, вважаючи його безпідставним, необґрунтованим та не доведеним належними та допустимими доказами.
Стислий виклад змісту рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням від 22 лютого 2022 року Веселинівський районний суд Миколаївської області відмовив у задоволенні позову прокурора та скасував забезпечення позову, накладене ухвалою цього суду від 25 лютого 2021 року.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції керувався тим, що ОСОБА_2 не знав і не міг знати, що ОСОБА_1 повторно отримав земельну ділянку. Конструкція, за якої добросовісний набувач втрачає майно, і сам змушений шукати способи компенсації своїх втрат, є неприйнятною та покладає на добросовісного набувача індивідуальний і надмірний тягар. Суд першої інстанції виснував, що задоволення суспільного інтересу та відновлення справедливості можливо досягнути іншим шляхом через притягнення винних осіб до кримінальної та цивільної відповідальності в межах відповідних процесів, де будуть відшкодовані збитки, завдані державі, а не через відібрання законно придбаного майна у добросовісного набувача.
Постановою від 21 липня 2022 року Миколаївський апеляційний суд частково задовольнив апеляційну скаргу прокурора Миколаївської обласної прокуратури, рішення Веселинівського районного суду Миколаївської області від 22 лютого 2022 року скасував та ухвалив нове рішення, яким частково задовольнив позов прокурора - виконуючого обов`язки керівника Вознесенської місцевої прокуратури Миколаївської області в інтересах держави.
Суд витребував у ОСОБА_2 у власність держави в особі ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області земельну ділянку, загальною площею 2, 00 га, кадастровий номер 4821782500:02:000:0759, для ведення особистого селянського господарства, розташовану в межах території Миколаївської сільської ради Веселинівського району Миколаївської області.
Здійснив розподіл судових витрат.
Задовольняючи частково позов, апеляційний суд зазначив, що оспорюваний наказ є незаконним, оскільки ОСОБА_1 повторно скористався правом на безоплатне отримання земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель державної власності. Водночас суд виснував, що позовна вимога про визнання незаконним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 14 листопада 2019 року № 9722/0/14-19-СГ не підлягає задоволенню, оскільки є неефективним способом захисту у спорі про витребування майна. Суд апеляційної інстанції не встановив перешкод для витребування спірної ділянки у ОСОБА_2 як добросовісного набувача, оскільки дійшов переконання, що таке витребування не є непропорційним втручанням у мирне володіння майном та порушенням прав, запроваджених статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція). Апеляційний суд врахував, що ОСОБА_2 не позбавлений можливості відновити своє право, зокрема, пред`явивши вимогу до ОСОБА_1, в якого придбав спірну земельну ділянку, про відшкодування збитків на підставі статті 661 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Короткий зміст вимог касаційних скарг
ОСОБА_2 05 серпня 2022 року із застосуванням засобів поштового зв`язку звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Миколаївського апеляційного суду від 21 липня 2022 рокута залишити у силі рішення Веселинівського районного суду Миколаївської області від 22 лютого 2022 року.
Прокурор - перший заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури 25 серпня 2022 року із використанням системи "Електронний суд" звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Миколаївського апеляційного суду від 21 липня 2022 року в частині відмови у задоволенні позову про визнання незаконним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 14 листопада 2019 року № 9722/0/14-19-СГ, ухвалити в цій частині нове рішення, яким позов задовольнити.
Узагальнені доводи осіб, які подали касаційні скарги
ОСОБА_2, зазначаючи, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права, підставами касаційного оскарження наведеного судового рішення визначив, те що:
- суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц
(провадження № 14-104цс19), щодо обов`язковості підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого належать повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, визначивши, що суд повинен перевірити неіснування такого органу незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу;
- суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 (адміністративне провадження № К/9901/67555/18), щодо обґрунтування підстав представництва прокурором держави в суді;
- суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постанові Верховного Суду України від 18 січня 2017 року у справі № 6-2776цс16, щодо оцінки добросовісного набуття майна у власність;
- суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 02 лютого 2022 року у справі № 488/3322/14-ц
(провадження № 61-16023св19), якими визначено порядок застосування статті 388 ЦК України.
Прокурор, зазначаючи, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права, підставами касаційного оскарження наведеного судового рішення визначив, те що:
- суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (провадження № 14-317цс19), від 20 липня 2022 року у справі № 910/5201/19 (провадження № 12-37цс21) та у постановах Верховного Суду від 27 жовтня 2020 року у справі № 381/375/19 (провадження № 61-6706св20), від 11 серпня 2021 року у справі № 922/443/20, від 03 серпня 2022 року у справі № 130/1017/20 (провадження № 61-3406св21), згідно з якими кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання;
- суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 338/180/17 (провадження № 14-144цс18), від 11 вересня 2018 року у справі № 905/1926/16 (провадження № 12-187гс18), від 30 січня 2019 року у справі № 569/17272/15-ц (провадження № 14-338цс18), від 18 березня 2020 року у справі № 310/2647/17-ц (провадження № 61-7734св19), у яких зазначено, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення;
- суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 29 квітня 2020 року у справі № 2340/4521/18 (адміністративне провадження № К/9901/14020/19), відповідно до яких надання дозволу на розробку проєкту землеустрою не є тотожним передачі земельної ділянки у власність або користування;
- суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17
(провадження № 14-317цс19) та у постанові Верховного Суду від 11 серпня 2021 року у справі № 922/443/20, про те, що вимоги прокурора про визнання рішень органу місцевого самоврядування незаконними та їх скасування є ефективним способом захисту правомірного інтересу власника;
- суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 27 жовтня 2020 року у справі № 381/375/19 (провадження № 61-6706св20), від 03 серпня 2022 року у справі № 130/1017/20 (провадження № 61-3406св21), в яких зазначено, що повторне незаконне отримання громадянином у власність земельної ділянки є підставою для задоволення позовних вимог прокурора про визнання незаконним та скасування наказу Держгеокадастру про затвердження проєкту землеустрою та надання ділянки у власність;
- суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц(провадження № 14-120цс18), від 15 травня 2018 року у справі № 809/739/17 (провадження № 11-252апп18), від 20 вересня 2018 року у справі № 126/1373/17 (провадження № 14-292цс18),від 20 березня 2019 року у справі № 756/5081/14-ц (провадження № 14-69цс19), від 03 липня 2019 року у справі № 756/5080/14-ц(провадження № 14-277цс19), від 16 червня 2020 року у справі № 554/9719/18 (провадження № 14-78цс20), щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень.
Узагальнений виклад позиції інших учасників справи
Відзиви на касаційній скарги від інших учасників справи до Верховного Суду не надійшли.
ІІІ. ВІДОМОСТІ ПРО РУХ СПРАВИ У СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ ТА МЕЖІ РОЗГЛЯДУ СПРАВИ СУДОМ
Ухвалою від 22 серпня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_2, а ухвалою від 22 вересня 2022 року відкрив касаційне провадження у справі за касаційною скаргою прокурора - першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури.
За змістом правила частини першої статті 401 ЦПК України попередній розгляд справи проводиться колегією у складі трьох суддів у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом застосовані правила статті 400 ЦПК України, відповідно до яких, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 411, частиною другою статті 414 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваного судового рішення визначені в статті 263 ЦПК України, відповідно до яких судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню цивільного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив у межах доводів касаційних скарг правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, за наслідками чого зробив такі висновки.
Обставини, встановлені в рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що 26 лютого 2019 року ОСОБА_1 звернувся до ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області з заявою про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2, 00 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами території Новобузької міської ради Новобузького району Миколаївської області. В заяві зазначав, що право на безоплатну приватизацію за таким цільовим призначенням не використав.
Наказом ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 14 березня 2019 року № 1615/0/14-19-СГ ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої в межах території Новобузької міської ради Новобузького району Миколаївської області, орієнтовний розмір земельної ділянки 2, 00 га пасовищ, із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства.
Наказом ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 25 липня 2019 року № 5088/0/14-19-СГ затверджено проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. ОСОБА_1 надано у власність земельну ділянку, площею 2,00 га, в тому числі пасовищ, площею 2, 00 га, кадастровий номер 4824510100:07:000:0190, із земель сільськогосподарського призначення державної власності без зміни цільового призначення для ведення особистого селянського господарства, розташовану в межах території Новобузької міської ради Новобузького району Миколаївської області.
31 липня 2019 року право власності на земельну ділянку, площею 2, 00 га, кадастровий номер 4824510100:07:000:0190, зареєстровано за ОСОБА_1 .
Також суди встановили, що наказом ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 09 жовтня 2019 року № 7614/0/14-19-СГ ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої в межах території Миколаївської сільської ради Веселинівського району Миколаївської області, орієнтований розмір земельної ділянки 2, 00 га ріллі, із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства.
Наказом ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 14 листопада 2019 року № 9722/0/14-19-СГ затверджено проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та надано громадянину України ОСОБА_1 у власність земельну ділянку, площею 2, 00 га, в тому числі ріллі, площею 2, 00 га, кадастровий номер 4821782500:02:000:0759, із земель сільськогосподарського призначення державної власності без зміни цільового призначення для ведення особистого селянського господарства, розташовану в межах території Миколаївської сільської ради Веселинівського району Миколаївської області.
18 листопада 2019 року право власності на земельну ділянку, площею 2, 00 га, кадастровий номер 4821782500:02:000:0759, зареєстровано за ОСОБА_1
04 грудня 2019 року ОСОБА_1 за договором купівлі-продажу відчужив спірну земельну ділянку на користь ОСОБА_2, про що у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно вчинено запис № 34506787.
Оцінка аргументів, викладених у касаційній скарзі відповідача щодо повноважень прокурора на подання позову в інтересах держави
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Європейський суд з прав людини(далі - ЄСПЛ) звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15 січня 2009 року у справі "Менчинська проти Росії"
Menchinskaya v. Russia, заява № 42454/02).
У частинах першій, третій статті 23 Закону України "Про прокуратуру" зазначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Наведеним приписам кореспондують відповідні приписи ЦПК України, зокрема у частині четвертій статті 56 цього Кодексу визначено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Також згідно з частиною п`ятою статті 56 ЦПК України уразі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Системне тлумачення частин четвертої, п`ятої статті 56 ЦПК України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає змогу зробити висновок про те, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Отже прокурор, звертаючись до суду, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу, а іншою - відсутність такого органу.
Згідно зі статтею 80 ЗК України право власності на землі державної власності належать державі Україна, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади.
Такими органами є, зокрема, територіальні органи Держгеокадастру.
Прийнятий ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області наказ від 14 листопада 2019 року № 9722/0/14-19-СГ, на підставі якого ОСОБА_1 отримав у власність спірну земельну ділянку, не може оцінюватися як реалізація волі власника цієї земельної ділянки - держави на вибуття із її володіння. Воля держави як власника земель може виражатися виключно в таких діях органів державної влади, які відповідають вимогам законодавства та інтересам держави.
Правовідносини, пов`язані з вибуттям земель із державної, комунальної власності, становлять "суспільний", "публічний" інтерес, незаконність рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, такому суспільному інтересові не відповідає.
Звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання повернення земельної ділянки у державну власність, що незаперечно становить суспільний інтерес.
У разі відсутності органу або відсутності у нього повноважень на здійснення такого захисту, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень.
У позовній заяві прокурор звернув увагу на те, що ГУ Держгеокадастру у Миколаївській областіє відповідачем та позбавлене повноважень самостійно скасувати оспорюваний наказ у зв`язку з його реалізацією, тому на підставі статті 56 ЦПК України прокурор пред`явив позов у інтересах держави як позивач.
Отже, прокурор пред`явив позов до ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області, ОСОБА_1, ОСОБА_2 у порядку здійснення представництва інтересів держави в суді і на виконання приписів законодавства у тексті позовної заяви обґрунтував, на його думку, відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах. Тобто прокурор навів підставу для представництва інтересів держави, а також обґрунтував підстави позову, а саме, у чому, з точки зору позивача, полягає порушення цих інтересів.
Захист інтересів держави в суді, який полягає у скасуванні оспорюваного наказу, не узгоджується із інтересами ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області, яке є відповідачем у справі за вимогою про визнання незаконним та скасування наказу, а тому ця юридична особа не може бути позивачем у цій справі.
З огляду на викладене, прокурор наділений повноваженнями на підписання такої позовної заяви, подання її до суду та ведення справи в суді, що узгоджується з правовими висновками, викладеними у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19).
Доводи ОСОБА_2 про те, що належним органом, уповноваженим державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах, є Веселинівська селищна рада Веселинівського району Миколаївської області, є помилковими з таких підстав.
Наказом ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 07 грудня 2020 року № 14-ОТГ "Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність" передано територіальній громаді (в особі Веселинівської селищної ради Веселинівського району Миколаївської області) у комунальну власність земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, загальною площею 2488, 8360 га, які розташовані в межах території Веселинівської селищної ради Веселинівського району Миколаївської області, згідно з актом приймання-передачі. Право власності на земельні ділянки виникає з моменту державної реєстрації цього права та оформлюється відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".
Водночас оспорюваний наказ № 9722/0/14-19-СГ "Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки у власність без зміни цільового призначення" прийнятийГУ Держгеокадастру у Миколаївській області 14 листопада 2019 року та на підставі цього наказу право власності на земельну ділянку, площею 2, 00 га, кадастровий номер 4821782500:02:000:0759, зареєстровано за ОСОБА_1 18 листопада 2019 року.
Відповідно спірна земельна ділянка вибула з володіння держави до передання земель державної власності у комунальну власність територіальної громади. Відтак земельна ділянка, яка є предметом спору не могла бути передана комунальну власність територіальній громаді (в особі Веселинівської селищної ради Веселинівського району Миколаївської області) за актом приймання-передання та право комунальної власності на неї не реєструвалося.
З наведених підстав, спір виник з приводу земельної ділянки державної власності, яка вибула з володіння держави поза її волею, тому Веселинівська селищна рада Веселинівського району Миколаївської області не є належним органом, уповноваженим державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах.
Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норми права без урахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19) та у постанові Верховного Суду від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 (адміністративне провадження № К/9901/67555/18), з таких підстав.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19) зроблено висновки про те, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача. Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу.
У постанові від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 (адміністративне провадження № К/9901/67555/18)Верховний Суд дійшов переконання, що згідно з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави". Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
У справі, що переглядається, висновки суду апеляційної інстанції, який розглянув по суті позов прокурора, а відтак вважав його повноважним суб`єктом звернення до суду з цим позовом в інтересах держави, не суперечать наведеним правовим висновкам, оскільки суди не встановили існування органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах. Таким органом у цій справі могло бути ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області, проте воно є відповідачем у справі за вимогою про визнання незаконним та скасування наказу, а тому не може бути позивачем.
Оцінка аргументів, викладених у касаційній скарзі прокурора щодо вимоги про визнання незаконним та скасування оспорюваного наказу
Стаття 80 ЗК України передбачає суб`єктний склад власників землі, визначаючи, що громадяни та юридичні особи є суб`єктами права власності на землі приватної власності, територіальні громади є суб`єктами права власності на землі комунальної власності та реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, держава, реалізуючи право власності через відповідні органи державної влади, є суб`єктом права власності на землі державної власності.
Земля як основне національне багатство, що перебуває під особливою охороною держави є об`єктом права власності Українського народу, а органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють права власника від імені народу, в тому числі й тоді, коли приймають рішення щодо розпорядження землями державної чи комунальної власності.
Прийняття рішення про передачу у приватну власність землі державної чи комунальної власності позбавляє Український народ загалом (стаття 13 Конституції України) або конкретну територіальну громаду правомочностей власника землі державної чи комунальної власності. В цьому контексті у сфері земельних правовідносин важливу роль відіграє конституційний принцип законності набуття та реалізації права власності на землю в поєднанні з додержанням засад правового порядку в Україні, відповідно до яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (статті 14, 19 Конституції України).
Відповідно до пункту "б" частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2, 0 гектара.
Згідно із частинами першою-четвертою статтею 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Суд апеляційної інстанції врахував, що ОСОБА_1 повторно скористався правом на безоплатне отримання земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель державної власності, що суперечить приписам частини четвертої статті 116 ЗК України. Відтак на підставі оспорюваного наказу ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області спірна земельна ділянка безпідставно вибула із державної власності. З наведених підстав апеляційний суд зробив обґрунтований висновок про те, що наказ ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 14 листопада 2019 року № 9722/0/14-19-СГ, яким затверджено проєкт землеустрою та надано спірну земельну ділянку у власність ОСОБА_1, який таке право вже використав, є незаконним.
Водночас, врахувавши правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (провадження № 14-208цс18) та від 11 лютого 2020 року у справі № 922/614/19 (провадження № 12-157гс19), суд апеляційної інстанції дійшов переконання, що вимоги позову про незаконним та скасування оспорюваного наказу ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області від 14 листопада 2019 року № 9722/0/14-19-СГ є неефективним способом захисту, а тому такі вимоги задоволенню не підлягають.
Верховний Суд погоджується з такими висновками апеляційного суду з таких підстав.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цими діяннями наслідкам. Подібні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 338/180/17