ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 500/780/21
адміністративне провадження № К/9901/31148/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 500/780/21
за позовом ОСОБА_1 до Тернопільської обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 травня 2021 року (суддя Баранюк А.З.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2021 року (головуючий суддя - Гінда О.М., судді: Ніколін В.В., Пліш М.А.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У лютому 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Тернопільської обласної прокуратури (далі - відповідач), у якому просив:
- визнати незаконним та скасувати наказ керівника Тернопільської обласної прокуратури від 21 січня 2021 року № 30к "Про застосування дисциплінарного стягнення";
- поновити його на посаді прокурора Кременецької місцевої прокуратури Тернопільської області з 22 січня 2021 року;
- стягнути на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу з 22 січня 2021 року до дня постановлення судом рішення про поновлення на роботі.
2. Позовні вимоги мотивовані тим, що прокурором Тернопільської обласної прокуратури Миколайчуком О.Б. 21 січня 2021 року незаконно та в порушення статей 50, 61 Закону України "Про прокуратуру", видано наказ № 30к на підставі рішення Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів (далі - Кадрова комісія) від 17 грудня 2020 року № 308дп-20, яке не набрало законної сили та було оскаржено до суду (відкрито провадження у справі №640/3685/21). Позивач вважає, що до завершення процедури оскарження він не міг бути звільнений з посади прокурора, а тому спірний наказ є протиправним та підлягає скасуванню.
ІІ. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 13 травня 2021 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2021 року, у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
4. Приймаючи означені судові рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, Закон України "Про прокуратуру" № 1697-VII не містить норм, які б забороняли застосовувати дисциплінарну відповідальність у виді звільнення під час оскарження рішення кадрової комісії.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
5. ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2019 року та прийняти нове рішення про задоволення його позовних вимог.
6. Скаржник у касаційній скарзі посилається на пункт 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме на необхідність відступлення від висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 23 липня 2019 року прийнятої у справі № 826/16328/17 та від 28 січня 2021 року у справі №260/636/19, застосованих судом апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові.
7. Необхідність такого відступлення ОСОБА_1 мотивує тим, що винесення наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення - тобто припинення повноважень прокурора у зв`язку з рішенням відповідного органу (Кадрової комісії), що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів - до часу завершення процедури оскарження рішення (Кадрової комісії) прямо суперечить положенням частини другої статті 61 Закону України "Про прокуратуру".
8. Скаржник зазначає, що висновок, наведений у зазначених вище постановах Верховного Суду та в оскаржуваних судових рішеннях у цій справі, що термін "звільнення" не є тотожним терміну "припинення повноважень" прокурора (в контексті притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності) є помилковим, оскільки рішення про звільнення прокурора в порядку застосування дисциплінарного стягнення за своєю правовою природою є рішенням про припинення його повноважень у зв`язку з рішенням відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, підставою прийняття якого є пункт 4 частини третьої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
9. З цього висновку слідує необхідність застосування до спірних правовідносин положень частини другої статті 61 указаного Закону, якими врегульовано момент припинення повноважень прокурора:
1) з дня, наступного за днем завершення строку на оскарження цього рішення, - якщо рішення не було оскаржено;
2) з дня, наступного за днем набуття статусу остаточного рішенням органу, до якого було оскаржено рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора, - якщо рішення було оскаржено, але скарга відхилена.
10. За наведених мотивів скаржник уважає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального та процесуального права та дійшли помилкових висновків за результатами розгляду та вирішення адміністративної справи.
11. Ухвалою від 28 січня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М. (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
12. У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає про її необґрунтованість, оскільки вважає оскаржувані судові рішення законними та такими, що відповідають нормам чинного законодавства.
13. Ухвалою від 27 грудня 2022 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
IV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
14. Позивач працює в органах прокуратури, з 14 квітня 2016 року - на посаді прокурора Кременецької місцевої прокуратури Тернопільської області.
15. 17 грудня 2020 року Кадровою комісією прийнято рішення № 308дп-20 "Про накладення дисциплінарного стягнення", відповідно до якого, комісія вирішила притягнути позивача до дисциплінарної відповідальності та накласти дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури.
16. Позивач скористався правом на оскарження означеного рішення у судовому порядку. Ухвалою судді Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 лютого 2021 року відкрито провадження у справі № 640/3685/21.
17. Наказом керівника Тернопільської обласної прокуратури від 21 січня 2021 року № 30к "Про застосування дисциплінарного стягнення" позивача звільнено з посади прокурора Кременецької місцевої прокуратури Тернопільської області та з органів прокуратури за вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури та одноразове грубе порушення правил прокурорської етики (пункти 5, 6 частини першої статті 43 Закону України "Про прокуратуру").
Підстава: рішення Кадрової комісії від 17 грудня 2020 року № 308дп-20.
18. Вважаючи зазначений наказ незаконним і таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду з даним позовом.
V. Нормативне регулювання
19. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначено Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
21. Статтею 16 Закону № 1697-VII передбачено гарантії незалежності прокурора, однією з яких є особливий порядок призначення прокурора на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності.
22. Згідно з частиною третьою статті 16 Закону № 1697-VII прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених цим Законом.
23. Пунктами 5, 6 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII передбачено, що прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав, зокрема: вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури; систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.
24. Притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності не виключає можливості притягнення його до адміністративної чи кримінальної відповідальності у випадках, передбачених законом (частина друга статті 43).
25. Відповідно до статті 44 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження здійснюється відповідним органом.
26. Дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
27. Згідно з частиною четвертою статті 48 Закону № 1697-VII, рішення про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора може бути прийнято не пізніше ніж через рік із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування прокурора у відпустці.
28. Частиною першою статті 49 зазначеного Закону обумовлено, що на прокурора можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення: 1) догана; 2) заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генерального прокурора); 3) звільнення з посади в органах прокуратури.
29. Відповідно пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону Україну "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ (далі Закон № 113-ІХ, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), зупинено до 1 вересня 2021 року дію, зокрема, статей 73-76, частин першої - третьої статті 77 Закону № 1697-VII (які передбачали, що саме Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів є тим органом, який вирішує питання щодо дисциплінарної відповідальності, переведення та звільнення прокурорів з посади, зокрема, розглядає дисциплінарні скарги про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснює дисциплінарне провадження)