ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 460/5027/21
провадження № К/990/22783/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Рівненській області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Агрохолдинг "Зоря" про застосування заходів реагування, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Агрохолдинг "Зоря" на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2021 року (у складі головуючої судді Дудар О.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2022 року (у складі колегії: головуючого судді Кушнерика М.П., суддів: Курильця А.Р., Мікули О.І.),
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. В травні 2021 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Рівненській області (далі - позивач) звернулося до суду з позовом, в якому просила застосувати заходи реагування шляхом повного зупинення роботи шляхом опечатування вхідних дверей та відключення від системи електрозабезпечення, до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, будівель товариства з обмеженою відповідальністю "Агрохолдинг "Зоря" (далі - відповідач), а саме: адміністративної будівлі, що розташована за адресою: 35314, Рівненська область, Рівненський район, с.Зоря, пл.Володимира Плютинського, буд.2; будівель елеватора, що розташовані за адресою: 35314, Рівненська область, Рівненський район, с.Зоря, вул.Промислова, буд.3; будівель ферми, що розташовані за адресою: 35314, Рівненська область, Рівненський район, с.Диків, вул.Шевченка, буд.40.
2. Позовні вимоги обґрунтовувались тим, що виявлені під час проведення позапланового заходу порушення законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки відповідачем не усунуто, що створює загрозу життю та/або здоров`ю людей.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2021 року відмовлено у затвердженні умов примирення сторін в адміністративній справі №460/5027/21 та продовжено судовий розгляд.
4. Суд першої інстанції вказував, що згідно із заявою про примирення сторін від 13.08.2021, сторони погодили умови примирення на підставі статті 190 Кодексу адміністративного судочинства України за наступних обставин:
відповідач зобов`язується в термін до 01.06.2022 усунути порушення, викладені в акті №41 від 16.04.2021, які не усунуті або усунуті частково та надати в термін до 30.06.2022 підтверджуючі документи щодо усунення порушень, вказаних в акті №41 від 16.04.2021;
позивач відмовляється від позовних вимог до відповідача про застосування заходів реагування шляхом повного зупинення роботи будівель (приміщень) Товариства з обмеженою відповідальністю "Агрохолдинг "Зоря" (адміністративної будівлі, за адресою: 35314, Рівненська область, Рівненський район, с.Зоря, пл.Володимира Плютинського, буд.2; будівель елеватора, за адресою: 35314, Рівненська область, Рівненський район, с.Зоря, вул.Промислова, буд.3; будівель ферми, за адресою: 35314, Рівненська область, Рівненський район, с.Диків, вул.Шевченка, буд.40) шляхом опечатування вхідних дверей та відключення від системи електрозабезпечення, до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки у зв`язку з укладенням угоди про примирення сторін.
5. Суд першої інстанції зазначав, що як вбачається із заяви про примирення, сторони дійшли згоди щодо повного та остаточного врегулювання претензій, які є предметом спору в даній справі; вказана заява підписана 13.08.2021 уповноваженою на те особою Товариства з обмеженою відповідальністю "Агрохолдинг "Зоря"; поряд з цим, у зв`язку із незазначенням посади та імені, у суду відсутня можливість встановити особу, яка підписала заяву про примирення сторін в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Рівненській області. Крім того, обґрунтовуючи необхідність застосування заходів реагування, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Рівненській області вказувало на те, що встановлені під час проведення планового заходу державного нагляду порушення вимог нормативно-правових актів з питань пожежної безпеки створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей; у поданій суду заяві про примирення сторін зазначено термін для усунення порушень - до 01.06.2022.
6. Суд першої інстанції вважав, що затвердження умов примирення сторін на запропонованих умовах порушуватиме вимоги закону та фактично нівелюватиме мету застосування заходів реагування - попередження створення загрози безпеці населення.
7. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2021 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2022 року, позов задоволено.
Застосовано заходи реагування у вигляді повного зупинення роботи будівель Товариства з обмеженою відповідальністю "Агрохолдинг "Зоря" шляхом опечатування вхідних дверей приміщень та відключення від системи електрозабезпечення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а саме: адміністративної будівлі, будівель елеватора, будівель ферми.
8. Суди попередніх інстанції виходили з того, що відповідачем не усунуті виявлені в ході перевірки позивачем порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
9. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, зазначав, що відповідних нормативно-правових актів ТОВ "Агрохолдинг "Зоря" у сфері пожежної безпеки дотримано не було, висновки Акта №41 - відповідачем не оскаржено, таким чином, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Рівненській області у спосіб, що передбачені чинним законодавством, звернулося до суду з позовом до ТОВ "Агрохолдинг "Зоря" про застосування заходів реагування.
10. У сукупності викладеного, суд першої інстанції дійшов висновку, що на момент розгляду справи були всі підстави для застосування до відповідача заходів реагування, а тому суд задовольнив позовні вимоги Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Рівненській області повністю.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
11. Не погодившись із зазначеними рішеннями судів попередніх інстанцій, Товариство з обмеженою відповідальністю "Агрохолдинг "Зоря" звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення норм процесуального і матеріального права, просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 15.09.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.06.2022 у справі № 460/5027/32, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
12. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, відповідач, посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначає, що судами попередніх інстанцій ухвалені рішення без урахування висновків Верховного Суду, які викладені у постанові Вищого адміністративного суду України від 13 червня 2017 року у справі К/800/34834/14, постановах Верховного Суду від 31 жовтня 2018 року у справі №826/14758/17, від 19 вересня 2019 року у справі №826/19328/16, від 18 вересня 2018 року у справі №826/12258/14 та від 26 лютого 2021 року у справі №160/9350/19, щодо застосування вимог частини 2 статті 79 КАС України, а саме надання з позовною заявою належних та допустимих доказів та наявності правових підстав для задоволення позову.
13. Також підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України із посиланням на пункт 2 частини другої статті 353 КАС України та вказує, що:
суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу;
суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.
14. Касатор зазначає, що судами попередніх інстанцій в порушення приписів статей 72, 73, 79, 90 КАС України не враховано, що позивачем не підтверджено жодними належними та допустимими доказами факти порушення відповідачем норм пожежної та техногенної безпеки.
15. Касатор вказує, що судами першої та апеляційної інстанцій не досліджено обставин справи, а саме усунення недоліків, зазначених в заяві про примирення від 13.09.2021.
16. На переконання скаржника, заходи реагування, які вказувались позивачем та застосовані судом першої інстанції, є неспівмірними з можливими наслідками їх незастосування та можуть нанести значні збитки відповідачу. Касатор зазначає, що опечатування вхідних дверей та відключення від системи електрозабезпечення фактично паралізує діяльність Товариства та може призвести до загибелі тварин і неможливості виробництва сільськогосподарської продукції тощо.
17. Окрім того касатор зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховано, що позивачем порушено порядок застосування розпорядчих документів органів державного нагляду (контролю), оскільки на підставі акту проведення перевірки позивачем винесено припис про усунення порушень № 23 від 16.04.2021 з терміном на усунення до 01.08.2021. На переконання відповідача, законодавець визначив два заходи реагування, які є взаємовиключними: позов до адміністративного суду та припис про усунення недоліків; застосування одночасно обох заходів не передбачено законом.
18. Відповідач також зазначає, що предмет позову у цій справі і обраний позивачем спосіб захисту в силу складності правовідносин та потреби з`ясування обставин, які визначають загрозу для життя та здоров`я людей і наслідки задоволення позовних вимог, виключали розгляд справи в порядку спрощеного позовного провадження.
19. До Верховного Суду від Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Рівненській області надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому позивач просить оскаржувані судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу відповідача - без задоволення.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
20. Касаційна скарга Товариства з обмеженою відповідальністю "Агрохолдинг "Зоря" до Верховного Суду надійшла 23 серпня 2022 року
21. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.08.2022 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
22. Ухвалою Верховного Суду від 01 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження за скаргою товариства з обмеженою відповідальністю "Агрохолдинг "Зоря" на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2022 року у справі №460/5027/21.
23. Іншою ухвалою Верховного Суду від 01.09.2022 Товариству з обмеженою відповідальністю "Агрохолдинг "Зоря" відмовлено у задоволенні клопотання про зупинення дії рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2021 року та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2022 року у справі №460/5027/21.
24. Ухвалою Верховного Суду від 21.12.2022 відмовлено в задоволенні заяви Товариства з обмеженою відповідальністю "Агрохолдинг "Зоря" про зупинення дії рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2021 року та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2022 року у справі №460/5027/21.
25. Ухвалою Верховного Суду від 21.12.2022 дану справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
26. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Рівненського міськрайонного управління Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Рівненської області від 29.03.2021 № 14 "Про проведення планових перевірок" організовано проведення планових перевірок додержання (виконання) вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки об`єктів, розташованих на території м.Рівне та Рівненського району згідно з переліком.
27. Згідно з графіком проведення позапланових перевірок додержання (виконання) вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту суб`єктів (об`єктів) господарювання (додаток до наказу 29.03.2021 № 14), відповідно до повідомлення про проведення планового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю) від 23.03.2021 № 03/400, на підставі посвідчення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 29.03.2021 № 18 у період з 05.04.2021 по 16.04.2021 працівником управління Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Рівненської області проведено планову перевірку території, будівель та приміщень ТОВ "Агрохолдинг "Зоря", а саме: адміністративної будівлі (за адресою: 35314, Рівненська область, Рівненський район, с.Зоря, пл.Володимира Плютинського, буд.2); будівель елеватора (за адресою: 35314, Рівненська область, Рівненський район, с.Зоря, вул.Промислова, буд.3); будівель ферми (за адресою: 35314, Рівненська область, Рівненський район, с.Диків, вул.Шевченка, буд.40).
28. Повідомлення про проведення планового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю) від 23.03.2021 № 03/400 та посвідчення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 29.03.2021 № 18 вручено директору ТОВ "Агрохолдинг "Зоря" відповідно 24.03.2021 та 05.04.2021, що стверджується його підписами.
29. За наслідками проведеного зазначеного планового заходу державного нагляду (контролю) складено акт від 16.04.2021 № 41 (далі - Акт № 41), у якому зафіксовано виявлені порушення, а саме:
29.1. Адміністративна будівля:
Приміщення не обладнано автоматичною пожежною сигналізацією та системою оповіщенняпро пожежу (п.1.2 гл.1 розд.V "Правил пожежної безпеки в Україні"), що збільшує час від початку виявлення пожежі до повідомлення пожежно-рятувальної служби. У приміщенні котельні не проведено очищення димоходу від сажі з відміткою у відповідному журналі (п.2.5 гл.2 розд.IV "Правил пожежної безпеки в Україні"), що може призвести до загоряння сажі в димарі та розповсюдження горіння по будівлі. У приміщенні котельні допускаються до роботи особи, які не пройшли навчання з пожежно-технічного мінімуму та не отримали відповідних кваліфікаційних посвідчень (п.2.17 гл.2 розд.IV "Правил пожежної безпеки в Україні"), що не забезпечує обізнаності осіб при використанні приладу опалення, а також проведення організаційних заходів з метою запобігання виникнення пожеж та інших надзвичайних ситуацій. Допускається зниження класу вогнестійкості елементів заповнення прорізів у протипожежних перешкодах (двері які розділяють котельню від інших приміщень не виконано протипожежними) (абз. 2 п.2.3 гл.2 розд.III "Правил пожежної безпеки в Україні"), що у разі виникнення пожежі в приміщені котельні пришвидшить процес горіння та розповсюдження продуктів горіння по будівлі. Посадова особа відповідальна за пожежну безпеку на об`єкті не пройшла навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки у порядку, встановленому законодавством, (п.16 розд.II "Правил пожежної безпеки в Україні"), що не забезпечує обізнаності відповідальної особи та працівників щодо дій у випадку пожежі, а також проведення організаційних заходів з питань пожежної безпеки. Приміщення не дозабезпечено первинними засобами пожежогасіння згідно з нормами належності (п.п.3.6, 3.9 гл.3 розд.V "Правил пожежної безпеки в Україні"), що робить неможливим своєчасну локалізацію та ліквідацію пожежі на початкових стадіях. Не проведено технічне обслуговування вогнегасників на спеціалізованому пункті (п.3.17 гл.3 розд.V "Правил пожежної безпеки в Україні"), що не забезпечує утримання в постійній готовності до використання вогнегасників.
29.2. Елеватор:
Будинки, приміщення та споруди не обладнано системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту" (п.1.2. гл.1 розд.V "Правил пожежної безпеки в Україні"), що збільшує час від початку виявлення пожежі до повідомлення пожежно-рятувальної служби. Дерев`яні елементи горищних покриттів будівель не оброблені засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності (абз.1 п.2.5 гл.2, розд.III "Правил пожежної безпеки в Україні"), що пришвидшить процес горіння та розповсюдження продуктів горіння по будівлі. В приміщені прохідної та лабораторії не проведено очищення димоходів від сажі з відміткою у відповідному журналі (п.2.5 гл.2 розділу IV "Правил пожежної безпеки в Україні"), що призведе до загоряння сажі в димарі та розповсюдження горіння по будівлі. Посадова особа відповідальна за пожежну безпеку на об`єкті не пройшла навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки у порядку встановленому законодавством (п.16 розд.II "Правил пожежної безпеки в Україні"), що не забезпечує обізнаності відповідальної особи ті працівників щодо дій у випадку пожежі, а також проведенні організаційних заходів з питань пожежної безпеки. Пожежна водойма не справна та не дозаповнена водою (пп.2 п.2.1 гл.2 розд.V "Правил пожежної безпеки в Україні"), що не дає змоги застосувати пожежну водойму, що у свою чергу ускладнить гасінні пожежі і призведе до швидкого розповсюдження вогню. Біля місця розташування пожежної водойми не встановлено покажчики (об`ємні зі світильником або плоскі із застосуванням світловідбивних покриттів) з нанесеними на них: літерним індексом ПВ цифровими значеннями запасу води в кубічних метрах (пп.9 п.2.1 гл.2 розд.V "Правил пожежної безпеки в Україні"), що збільшить час пошуку зовнішнього протипожежного водопостачання та призведе де великих матеріальних втрат. Не проведено технічне обслуговування вогнегасників на спеціалізованому пункті (п.3.17 гл.3 розд.V "Правил пожежної безпеки в Україні"), що не забезпечує утримання в постійній готовності до використання вогнегасників. Для всіх будівель і приміщень виробничого, складського призначення не визначено категорію щодо вибухопожежної та пожежної небезпеки, а також клас зони (п.2.9. гл.2 розд.III "Правил пожежної безпеки в Україні"), що не дає змоги визначити ступінь небезпеки приміщень та в подальшому виконання відповідних до категорії приміщені протипожежних заходів.
29.3. Ферма:
Будинки, приміщення та споруди не обладнано системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту" (п.1.2. гл.1 розд.V "Правил пожежної безпеки в Україні"), що збільшує час від початку виявлення пожежі до повідомлення пожежно-рятувальної служби. Допускається зниження класу вогнестійкості елементів заповненні прорізів у протипожежних перешкодах (двері які розділяють котельню від інших приміщень не виконано протипожежними) (абз.2 п.2.3 гл.2 розд.III "Правил пожежної безпеки в Україні"), що у разі виникненні пожежі в приміщені котельні пришвидшить процес горіння Ті розповсюдження продуктів горіння по будівлі. У приміщенні котельні не проведено очищення димоходу від сажі: відміткою у відповідному журналі (п.2.5 гл.2 розд.IV "Правил пожежної безпеки в Україні"), призведе до загоряння сажі в димарі ті розповсюдження горіння по будівлі. У приміщенні котельні допускаються до роботи особи, які не пройшли навчання з пожежно-технічного мінімуму та не отримали відповідних кваліфікаційних посвідчень (п.2.17 гл.2 розд.IV "Правил пожежної безпеки в Україні"), що не забезпечує обізнаності осіб при використанні приладу опалення, а також проведення організаційних заходів з метою запобігання виникнення пожеж та інших надзвичайних ситуацій. Дерев`яні елементи горищних покриттів будівель не оброблені засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності (абз.1 п.2.5 гл.2 розд.III "Правил пожежної безпеки в Україні"), пришвидшить процес горіння та розповсюдження продуктів горіння по будівлі. Посадова особа відповідальна за пожежну безпеку на об`єкті не пройшла навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки у порядку, встановленому законодавством (п.16 розд.ІI "Правил пожежної безпеки в Україні"), що не забезпечує обізнаності відповідальної особи та працівників щодо дій у випадку пожежі, а також проведення організаційних заходів з питань пожежної безпеки. Не проведено технічне обслуговування вогнегасників на спеціалізованому пункті (п.3.17 гл.3 розд.V "Правил пожежної безпеки в Україні"), що не забезпечує утримання в постійній готовності до використання вогнегасників. Для всіх будівель і приміщень виробничого, складського призначення не визначено категорію щодо вибухопожежної та пожежної небезпеки, а також клас зони (п.2.9 гл.2 розд.III "Правил пожежної безпеки в Україні"), що не дає змоги визначити ступінь небезпеки приміщень та в подальшому виконання відповідних до категорії приміщень протипожежних заходів. Водонапірну башту не пристосовано для відбору води пожежно-рятувальною технікою. На корпус водонапірної башти не нанесено позначення, яке вказує на місце розташування пристрою для забирання води пожежно-рятувальною технікою (пп.10 п.2.1 гл.2 розд.V "Правил пожежної безпеки в Україні"), що не дає змоги застосувати водонапірну башту, що у свою чергу ускладнить гасіння пожежі і призведе до швидкого розповсюдження вогню.
30. Згідно з Актом № 41, у відповідача відсутні заперечення щодо проведеного заходу та змісту складеного акта, примірник якого директором ТОВ "Агрохолдинг "Зоря" отримано 16.04.2021.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
31. Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України (в чинній редакції) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
32. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України в чинній редакції).
33. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження та правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.
34. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
35. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України від "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V).