ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 826/719/17
адміністративне провадження № К/9901/55415/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Рибачука А.І., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в касаційній інстанції адміністративну справу № 826/719/17
за позовом Міжнародної благодійної організації "Екологія-Право-Людина" до Кабінету Міністрів України, Міністерства енергетики і вугільної промисловості України, третя особа: Приватне акціонерне товариство "Укргідроенерго", про визнання протиправною бездіяльності, скасування розпорядження №552-р від 13.07.2016, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Міжнародної благодійної організації "Екологія-Право-Людина" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 лютого 2018 року (головуючий суддя Аблов Є.В., судді: Григорович П.О., Смолій І.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2018 року (головуючий суддя Ключкович В.Ю., судді: Губська О.А., Літвіна Н.М.),
в с т а н о в и в :
У січні 2018 року Міжнародна благодійна організація "Екологія-Право-Людина" (далі - позивач) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, Міністерства енергетики і вугільної промисловості України, третя особа: Приватне акціонерне товариство "Укргідроенерго", у якому просила визнати протиправною бездіяльність Міністерства енергетики та вугільної промисловості України та Кабінету Міністрів України під час розроблення та схвалення Програми розвитку гідроенергетики на період до 2026 року та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 липня 2016 року №552-р.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 13 липня 2016 року Кабінет Міністрів України прийняв розпорядження № 552-р, яким затвердив Програму розвитку гідроенергетики на період до 2026 року (далі - Програма). Однак зауважує, що при розробці та прийнятті Програми відповідачами не було дотримано процедури, передбаченої для прийняття таких програм, чим порушено законні права та інтереси позивача. Зокрема вказав, що відповідачами не проведено державної екологічної експертизи, стратегічної екологічної оцінки, не забезпечено участі громадськості під час розроблення вказаної Програми.
Рішенням Окружного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2018 року, в задоволенні позовних вимог відмовлено.
Так, судами встановлено, що проект розпорядження Кабінету Міністрів України "Про схвалення Програми розвитку гідроенергетики на період до 2026" було розроблено на виконання доручення Прем`єр-міністра України від 14 червня 2016 року № 22033/0/1-16 за результатами його робочої поїздки до Чернівецької області 10.06.2016.
Відповідно до пояснювальної записки до проекту розпорядження Кабінету Міністрів України "Про схвалення Програми розвитку гідроенергетики на період до 2026", метою проекту розпорядження є створення умов для підвищення забезпечення енергетичної безпеки держави шляхом забезпечення ефективного розвитку гідроенергетики з максимальним використанням економічного ефективного гідроенергетичного потенціалу, вдосконалення управління об`єктами гідроенергетики, підвищення рівня їх безпеки, збільшення регулюючих маневрових потужностей гідроелектростанцій і гідроакомулюючих електростанцій для підвищення стійкості та надійності роботи об`єднаної енергосистеми України та інтеграції її з Європейською енергетичною системою, зменшення споживання органічних ресурсів і техногенного навантаження на довкілля.
Проект розпорядження погоджено без зауважень із заінтересованими органами, зокрема Першим віце-прем`єр-міністром України - Міністром економічного розвитку України, заступником Міністра регіонального розвитку та житлово-комунального господарства України, Міністром фінансів України, Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та житлово-комунального господарства України, Міністром екології України та природних ресурсів України.
За результатами правової експертизи Міністерства юстиції України від 05 липня 2016 проект розпорядження відповідає Конституції України, актам вищої юридичної сили та узгоджується з актами такої ж юридичної сили.
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, вважаючи їх такими, що прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, Міжнародна благодійна організація "Екологія-Право-Людина" подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати вказані судові рішення та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити повністю.
В касаційній скарзі позивач наголошує на тому, що Кабінет Міністрів України регулярно інформує громадськість через засоби масової інформації про свою діяльність, залучає громадян до процесу прийняття рішень, що мають важливе суспільне значення. Заявник стверджує, що оскільки Програму розвитку гідроенергетики України на період до 2026 року схвалював Кабінет Міністрів України, вона не може вважатися локальною, оскільки є документом державного планування в енергетичній сфері, а, отже, має вплив на довкілля, і такий вплив повинен оцінюватися. Також вказує, що у даному випадку позивач звернувся до суду з метою реалізації свого права на оскарження дій Кабінету Міністрів України щодо розробки та схвалення оскаржуваної Програми, а також за захистом свого порушеного права та права інших осіб, коло яких визначити неможливо, на участь у прийнятті рішення, що передбачено ст. 11 Закону України "Про екологічну експертизу", ст. 8 Протоколу про стратегічну екологічну оцінку та ст. 7 Орхуської Конвенції.
У відзиві на касаційну скаргу представник третьої особи - Приватного акціонерного товариства "Укргідроенерго" - адвокат Войтюк Д.В. просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.
Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначено Законом України від 27.02.2014 за № 794-VII "Про Кабінет Міністрів України" (далі - Закон № 794-VII).
Відповідно до ч.1 статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
Статтею 2 указаного Закону закріплено, що до основних завдань Кабінету Міністрів України належать: 1) забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента України; 2) вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного і всебічного розвитку особистості; 3) забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров`я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; 4) розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, культурного розвитку, охорони довкілля, а також розроблення, затвердження і виконання інших державних цільових програм; 5) забезпечення розвитку і державної підтримки науково-технічного та інноваційного потенціалу держави; 6) забезпечення рівних умов для розвитку всіх форм власності; здійснення управління об`єктами державної власності відповідно до закону; 7) здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби із злочинністю, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; 8) організація і забезпечення провадження зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; 9) спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю.
За частиною 2 статті 3 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно ч.1 статті 4 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України.
Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.
Відповідно до положень частини 1 статті 20 цього Закону, Кабінет Міністрів України, зокрема, у сфері економіки та фінансів: забезпечує проведення державної економічної політики, здійснює прогнозування та державне регулювання національної економіки; забезпечує розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного та соціального розвитку; визначає доцільність розроблення державних цільових програм з урахуванням загальнодержавних пріоритетів та забезпечує їх виконання; здійснює відповідно до закону управління об`єктами державної власності, у тому числі корпоративними правами, делегує в установленому законом порядку окремі повноваження щодо управління зазначеними об`єктами міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям та відповідним суб`єктам господарювання; забезпечує розроблення і виконання державних програм приватизації; подає Верховній Раді України пропозиції стосовно визначення переліку об`єктів права державної власності, що не підлягають приватизації; утворює, реорганізовує і ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до закону в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України на утримання органів виконавчої влади, затверджує положення про зазначені органи.
13 липня 2016 року Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження №552-р, яким затверджено Програму розвитку гідроенергетики на період до 2026 року.
Відповідно до пояснювальної записки метою прийняття розпорядження є створення умов для підвищення забезпечення енергетичної безпеки держави шляхом забезпечення ефективного розвитку гідроенергетики з максимальним використанням економічного ефективного гідроенергетичного потенціалу, вдосконалення управління об`єктами гідроенергетики, підвищення рівня їх безпеки, збільшення регулюючих маневрових потужностей гідроелектростанцій і гідроакомулюючих електростанцій для підвищення стійкості та надійності роботи об`єднаної енергосистеми України та інтеграції її з Європейською енергетичною системою, зменшення споживання органічних ресурсів і техногенного навантаження на довкілля.
При цьому судами встановлено, що проект розпорядження погоджено без зауважень із заінтересованими органами, зокрема Першим віце-прем`єр-міністром України - Міністром економічного розвитку України, заступником Міністра регіонального розвитку та житлово-комунального господарства України, Міністром фінансів України, Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та житлово-комунального господарства України, Міністром екології України та природних ресурсів України.
За результатами правової експертизи Міністерства юстиції України від 05 липня 2016 року проект розпорядження відповідає Конституції України, актам вищої юридичної сили та узгоджується з актами такої ж юридичної сили.
Отже, суди дійшли обґрунтованих висновків, що приймаючи 13 липня 2016 року розпорядження №552, яким затверджено Програму, Кабінет міністрів України діяв у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, відповідно до Пояснювальної записки до проекту розпорядження Кабінету Міністрів України "Про схвалення Програми розвитку гідроенергетики на період до 2026 року" вбачається, що проект розроблено на виконання доручення Прем`єр-міністра України від 14 червня 2016 року № 22033/0/1-16.
Зі змісту цього доручення убачається, що Міненерговугілля зобов`язано подати в установленому порядку проект нормативно-правового акта щодо програми розвитку гідроенергетики для його розгляду на засіданні Уряду 22 червня 2016 року.
В п. 8 Пояснювальної записки до Програми зазначено, що громадське обговорення проектів, включених до плану реалізації Програми розвитку гідроенергетики на період до 2026 року, здійснюватиметься по кожному проекту окремо в установленому законодавством порядку.
Пунктом 12 Постанови Кабінету Міністрів України "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" від 03 листопада 2010 року №996 визначено обов`язок проведення консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів.
За юридичною термінологією нормативно-правовий акт є офіційним письмовим документом, який приймається уповноваженим органом, установлює, змінює або скасовує норми права.