ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.,Британчука В. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 9 листопада 2022 року у справі № 761/25659/21 (провадження № 14-4цс22)
за позовом Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) до Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" (далі - АТ "НАК "Нафтогаз України", Компанія), ОСОБА_1, Кабінету Міністрів України (далі - Кабмін) про припинення дії контракту
Короткий виклад історії справи
У липні 2021 року НАЗК звернулося до суду з указаним позовом.
При цьому зазначало, що відповідно до вимог Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII "Про запобігання корупції" (далі - Закон № 1700-VII) на реалізацію своїх повноважень та у зв`язку з численними повідомленнями про можливе порушення ОСОБА_1 вимог статті 26 Закону № 1700-VII здійснило перевірку обставин призначення останнього на посаду голови АТ "НАК "Нафтогаз України".
У період з 21 грудня 2020 року до 28 квітня 2021 року перший заступник міністра енергетики України ОСОБА_1, виконуючи обов`язки міністра енергетики України відповідно до розпорядження Кабміну від 21 грудня 2020 року № 1603-р, неодноразово брав участь у підготовці рішень щодо діяльності АТ "НАК "Нафтогаз України".
28 квітня 2021 року ОСОБА_1 припинив діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави, на підставі постанови Кабміну від 28 квітня 2021 року № 367-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника Міністра енергетики України".
29 квітня 2021 року АТ "НАК "Нафтогаз України" в особі міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України Петрашка І. Р. уклало з ОСОБА_1 як головою правління АТ "НАК "Нафтогаз України" контракт № 1, на підставі якого між ними виникли трудові відносини.
АТ "НАК "Нафтогаз України" є акціонерним товариством, єдиним засновником і акціонером якого є держава. Функції управителя Компанії від імені держави здійснює Кабмін.
Відповідно до пункту 10 статуту АТ "НАК "Нафтогаз України", затвердженого постановою Кабміну від 14 грудня 2016 року № 1044 (у редакції постанови Кабміну від 26 жовтня 2020 року № 997), АТ "НАК "Нафтогаз України" є підприємницьким товариством - юридичною особою приватного права.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті статтею 26 Закону № 1700-VII особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зазначеним у пункті 1 частини першої статті 3 цього Закону, до яких належать міністр, виконуючий обов`язки міністра, а також його заступник, заборонено протягом року з дня припинення відповідної діяльності укладати трудові договори (контракти) або вчиняти правочини у сфері підприємницької діяльності з юридичними особами приватного права або фізичними особами - підприємцями, якщо особи, зазначені в абзаці першому цієї частини, протягом року до дня припинення виконання функцій держави або місцевого самоврядування здійснювали повноваження з контролю, нагляду або підготовки чи прийняття відповідних рішень щодо діяльності цих юридичних осіб або фізичних осіб - підприємців.
НАЗК зазначало, що оскільки ОСОБА_1, виконуючи обов`язки міністра енергетики України, безпосередньо брав участь у підготовці рішень щодо діяльності АТ "НАК "Нафтогаз України", яке є юридичною особою приватного права, йому заборонено протягом року до дня припинення виконання функцій держави укладати трудові договори (контракти) з цією юридичною особою.
Передбачене в пункті 1 частини першої статті 26 Закону № 1700-VII обмеження діє незалежно від того, чи особа працювала на посаді до звільнення весь рік чи його частину, та акцентоване на фактичному прийнятті рішень чи участі у прийнятті рішень щодо діяльності юридичної особи приватного права. Участь у прийнятті рішення щодо діяльності юридичної особи може бути пов`язана з реалізацією особою своїх безпосередніх владних повноважень або зумовлюватись певною процедурою прийняття такого рішення, навіть якщо воно приймається іншою особою.
Відповідно до частини другої статті 26 Закону № 1700-VII порушення встановленого у пункті 1 частини першої цієї статті обмеження щодо укладення трудового договору (контракту) є підставою для припинення відповідного договору. Вказана норма цього Закону також кореспондується з пунктом 7-1 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП), у якому передбачено окрему підставу припинення трудового договору, зокрема його укладення всупереч вимогам Закону № 1700-VII, установлених для осіб, які звільнилися або іншим чином припинили діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, протягом року з дня її припинення. Крім того, безпосередньо умовами самого контракту установлено, що цей контракт може бути припинений з підстав, передбачених законодавством.
На переконання НАЗК, укладення ОСОБА_1 трудового договору (контракту) з АТ "НАК "Нафтогаз України" здійснено всупереч пункту 1 частини першої статті 26 Закону № 1700-VII, оскільки на ОСОБА_1 розповсюджувались обмеження, передбачені цим Законом. Ці обставини є підставою для припинення вказаного контракту відповідно до частини другої статті 26 Закону № 1700-VII та пункту 7-1 частини першої статті 36 КЗпП.
Відповідно до абзацу третього частини другої статті 26 Закону № 1700-VII у разі виявлення порушень, передбачених частиною першою цієї статті, НАЗК звертається до суду для припинення трудового договору (контракту), визнання правочину недійсним.
НАЗК встановило факт порушення визначеної у пункті 1 статті першої статті 26 Закону № 1700-VII заборони у зв`язку з укладенням трудового договору (контракту) між АТ "НАК "Нафтогаз України" та головою правління товариства ОСОБА_1, колишнім виконувачем обов`язків міністра енергетики України, та звернулось до суду з позовом про припинення зазначеного трудового договору (контракту).
Метою звернення до суду із цим позовом є захист державних інтересів, які з урахуванням положень Конвенції Організації Об`єднаних Націй проти корупції полягають у необхідності неухильного дотримання принципів та механізмів запобігання корупції, забезпечення державою, у тому числі судами, усунення наслідків вчинення правопорушень, пов`язаних з корупцією, а також у забезпеченні належної реалізації своїх повноважень НАЗК як органом, який протидіє корупції.
На переконання НАЗК, обставини цієї справи стосуються трудових правовідносин, які виникли внаслідок укладення контракту (трудового договору), тому зазначений спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Позивач просив припинити дію контракту від 29 квітня 2021 року № 1, укладеного АТ "НАК "Нафтогаз України" з головою правління цього товариства ОСОБА_1
21 липня 2021 року ухвалою Шевченківського районного суду міста Києва відмовлено НАЗК у відкритті провадження у справі. Роз`яснено, що вказані позовні вимоги необхідно розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Суд першої інстанції керувався тим, що згідно із частиною першою статті 4 Закону № 1700-VII НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику. За статтею 26 Закону № 1700-VII у разі виявлення порушень, передбачених частиною першою цієї статті, НАЗК звертається до суду для припинення трудового договору (контракту), визнання правочину недійсним.
З урахуванням викладеного та положень статей 2, 4, 19, 20 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС ), правового статусу сторін у справі суд зробив висновок, що спір, який існує між сторонами, є публічно-правовим.
Крім того, суд урахував, що підставою для укладення контракту від 29 квітня 2021 року № 1 було розпорядження Кабміну від 28 квітня 2021 року № 370-р "Питання річних загальних зборів акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України".
22 вересня 2021 року постановою Київського апеляційного суду апеляційну скаргу НАЗК залишено без задоволення, а ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року - без змін.
Апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції про те, що спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, та зазначив, що, звертаючись до суду з позовом про припинення дії контракту з посиланням на порушення статті 26 Закону № 1700-VII, суб`єкт владних повноважень діє не для захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою захисту державних інтересів або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил.
У цьому випадку НАЗК діє як суб`єкт владних повноважень у визначеному законом порядку. Зокрема, такий орган, що наділений контролюючими функціями, видає припис, який є обов`язковим до виконання і може бути оскаржений до суду. Оскільки дії щодо видання припису є публічно-правовими, то й подальше звернення до суду з позовом про припинення дії контракту зумовлене правовідносинами публічно-правового характеру й повинне розглядатись у порядку адміністративного судочинства.
25 жовтня 2021 року НАЗК подавало до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року та постанову Київського апеляційного суду від 22 вересня 2021 року, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просило скасувати оскаржувані судові рішення та передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що укладення та припинення трудового договору (контракту) з головою правління АТ "НАК "Нафтогаз України" не пов`язано з реалізацією публічної влади. Предметом розгляду у цій справі є законність підстави набуття ОСОБА_1 права на працю, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин. Крім того, за загальним правилом у порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які спори, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Визначаючи предметну юрисдикцію, суди мають виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулась особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, обставин справи.
У відзиві АТ "НАК "Нафтогаз України" на касаційну скаргу представник акціонерного товариства просив залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, вважаючи, що суди зробили обґрунтований висновок про звернення НАЗК до суду саме як суб`єкта владних повноважень та у межах виконання ним владних управлінських функцій, що з погляду предметної юрисдикції характеризується як публічно-правовий спір та має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
Кабмін у відзиві на касаційну скаргу просив залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, бо позивач, звертаючись до суду з відповідним позовом на підставі статті 26 Закону № 1700-VII, реалізував свої повноваження як суб`єкт своїх владних повноважень.
За Законом № 1700-VII у випадку виявлення порушень його вимог НАЗК має повноваження внести припис. Одним із відповідачів НАЗК визначило Кабмін, який теж є суб`єктом владних повноважень і приймає рішення у формі постанов та розпоряджень.
Спір є адміністративним, незважаючи на відсутність у статті 26 Закону № 1700-VII вказівки на можливість НАЗК звертатися з позовом саме до адміністративного суду. Юрисдикцію суду треба визначати не за такою вказівкою, а за суб`єктним складом і типом правовідносин.
26 листопада 2021 року з відзивом на касаційну скаргу звертався представник ОСОБА_1, який зазначив, що НАЗК не є роботодавцем ОСОБА_1, тобто не є учасником трудових правовідносин, про припинення яких заявлено позов. Позивач обґрунтовує свої вимоги порушенням частини першої статті 26 Закону № 1700-VII у зв`язку з укладенням трудового договору (контракту), а своє право на звернення до суду - реалізацією владних повноважень, визначених статтею 26 цього Закону, у разі виявлення НАЗК порушень, передбачених частиною першою вказаної статті.
Колегія суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду ухвалою від 12 січня 2022 року передала справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частину шосту статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК), оскільки позивач оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
9 листопада 2022 року постановою Великої Палати Верховного Суду касаційну скаргу НАЗК задоволено частково. Ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року та постанову Київського апеляційного суду від 22 вересня 2021 року змінено з викладенням мотивувальної частини судових рішень у редакції цієї постанови. Абзац другий резолютивної частини ухвали Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року змінено: роз`яснено НАЗК, що з указаним позовом необхідно звертатись у порядку господарського судочинства.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 9 листопада 2022 року дійшла висновку про те, що позов у цій справі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки у спірних правовідносинах ні НАЗК, ні Кабмін не здійснюють публічно-владних управлінських функцій. Реалізація НАЗК своїх повноважень вносити припис у випадку виявлення порушень вимог Закону № 1700-VII не означає, що НАЗК виконує публічно-владні управлінські функції у всіх правовідносинах, у яких бере участь. Крім того, припис НАЗК не був передумовою для звернення до суду з вимогою щодо припинення контракту з головою правління Компанії.
Переважна більшість суддів Великої Палати Верховного Суду вважає, що вимога, яку заявило НАЗК, належить до юрисдикції господарського суду. Повноваження НАЗК на звернення з позовною заявою про припинення трудового договору (контракту) є повноваженням звертатися до суду в інтересах інших осіб (частина третя статті 4, частина третя статті 41 Господарського процесуального кодексу України).
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Із такими висновками не погоджуємося та висловлюємо окрему думку відповідно до статті 35 ЦПК.
Принцип юридичної визначеності є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права. В його основі лежить відоме з римського права положення res judicata (лат. "вирішена справа"), відповідно до якого остаточне рішення правомочного суду, яке вступило в силу, є обов`язковим для сторін і не може переглядатися. Іншими словами, цей принцип гарантує остаточність рішень ("що вирішено - вирішено і не має переглядатися до безмежності"). Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів "доброго врядування" і "належної адміністрації" (встановлення процедури і її дотримання), частково збігається з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до "якості" закону).
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зауважив, що одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який, між іншим, вимагає щоб при остаточному вирішенні справи судами їх рішення не викликали сумнівів (BRUMARESCUv. ROMANIA, № 28342/95, § 61, рішення ЄСПЛ від 28 листопада 1999 року). Якщо конфліктна практика розвивається в межах одного з найвищих судових органів країни, цей суд сам стає джерелом правової невизначеності, тим самим підриває принцип правової визначеності та послаблює довіру громадськості до судової системи (LUPENIGREEK CATHOLIC PARISH AND OTHERS v. ROMANIA, № 76943/11, § 123, рішення ЄСПЛ від 29 листопада 2016 року). Судові рішення повинні бути розумно передбачуваними (S.W. v. ТНЕ UNITED KINGDOM, № 20166/92, § 36, рішення ЄСПЛ від 22 листопада 1995 року).
Надана судам роль в ухваленні судових рішень якраз і полягає в розвіюванні тих сумнівів щодо тлумачення, які існують, оскільки завжди існуватиме потреба в з`ясуванні неоднозначних моментів і адаптації до обставин, які змінюються (VYERENTSOV v. UKRAINE, № 20372/11, § 65, рішення ЄСПЛ від 11 квітня 2013 року; DEL RIO PRADA v. SPAIN, № 42750/09, § 93, рішення ЄСПЛ від 21 жовтня 2013 року).
На розгляд Великої Палати Верховного Суду поставлено питання юрисдикції спору за позовом НАЗК про припинення дії контракту, укладеного АТ "НАК "Нафтогаз України" із головою правління АТ "НАК "Нафтогаз України" ОСОБА_1
У позовній заяві НАЗК посилається на вимоги частини першої статті 56 та частини першої статті 19 ЦПК, зазначаючи, що обставини справи стосуються трудових правовідносин, які виникли внаслідок укладення контракту (трудового договору), тому спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції.