ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 листопада 2022 року
м. Київ
Справа № 761/25659/21
Провадження № 14-4цс22
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Ситнік О. М.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції на ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року у складі судді Волошина В. О. та постанову Київського апеляційного суду від 22 вересня 2021 року у складі колегії суддів Фінагеєва В. О., Кашперської Т. Ц., Яворського М. А.
у цивільній справі за позовом Національного агентства з питань запобігання корупції до Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", ОСОБА_1, Кабінету Міністрів України про припинення дії контракту та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2021 року Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) звернулося до суду з указаним позовом.
При цьому зазначало, що відповідно до вимог Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII "Про запобігання корупції" (далі - Закон № 1700-VII) на реалізацію своїх повноважень та у зв`язку з численними повідомленнями про можливе порушення ОСОБА_1 вимог статті 26 Закону № 1700-VII здійснило перевірку обставин призначення останнього на посаду голови Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" (далі - АТ "НАК "Нафтогаз України", Компанія).
У період з 21 грудня 2020 року до 28 квітня 2021 року перший заступник міністра енергетики України ОСОБА_1, виконуючи обов`язки міністра енергетики України відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України (далі - КМ України) від 21 грудня 2020 року № 1603-р, неодноразово брав участь у підготовці рішень щодо діяльності АТ "НАК "Нафтогаз України".
28 квітня 2021 року ОСОБА_1 припинив діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави на підставі постанови КМ України від 28 квітня 2021 року № 367-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника Міністра енергетики України".
29 квітня 2021 року АТ "НАК "Нафтогаз України" в особі міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України Петрашка І. Р. уклало з ОСОБА_1 як головою правління АТ "НАК "Нафтогаз України" контракт № 1, на підставі якого між ними виникли трудові відносини.
АТ "НАК "Нафтогаз України" є акціонерним товариством, єдиним засновником і акціонером якого є держава. Функції управителя Компанії від імені держави здійснює КМ України.
Відповідно до пункту 10 статуту АТ "НАК "Нафтогаз України", затвердженого постановою КМ України від 14 грудня 2016 року № 1044 (у редакції постанови КМ України від 26 жовтня 2020 року № 997), АТ "НАК "Нафтогаз України" є підприємницьким товариством - юридичною особою приватного права.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті статтею 26 Закону № 1700-VII особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зазначеним у пункті 1 частини першої статті 3 Закону, до яких належать міністр, виконуючий обов`язки міністра, а також його заступник, заборонено протягом року після припинення відповідної діяльності укладати трудові договори (контракти) або вчиняти правочини у сфері підприємницької діяльності з юридичними особами приватного права або фізичними особами - підприємцями, якщо особи, зазначені в абзаці першому цієї частини, протягом року до дня припинення виконання функцій держави або місцевого самоврядування здійснювали повноваження з контролю, нагляду або підготовки чи прийняття відповідних рішень щодо діяльності цих юридичних осіб або фізичних осіб - підприємців.
Зазначало, що оскільки ОСОБА_1, виконуючи обов`язки міністра енергетики України, безпосередньо брав участь у підготовці рішень щодо діяльності АТ "НАК "Нафтогаз України", яке є юридичною особою приватного права, йому заборонено протягом року до дня припинення виконання функцій держави укладати трудові договори (контракти) з цією юридичною особою.
Передбачене в пункті 1 частини першої статті 26 Закону № 1700-VII обмеження діє незалежно від того, чи особа працювала на посаді до звільнення весь рік чи його частину, та акцентоване на фактичному прийнятті рішень чи участі у прийнятті рішень щодо діяльності юридичної особи приватного права. Участь у прийнятті рішення щодо діяльності юридичної особи може бути пов`язана з реалізацією особою своїх безпосередніх владних повноважень або зумовлюватись певною процедурою прийняття такого рішення, навіть якщо воно приймається іншою особою.
Відповідно до частини другої статті 26 Закону № 1700-VII порушення встановленого у пункті 1 частини першої цієї статті обмеження щодо укладання трудового договору (контракту) є підставою для припинення відповідного договору. Вказана норма цього Закону також кореспондується з пунктом 7-1 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), у якому передбачено окрему підставу припинення трудового договору, зокрема його укладення всупереч вимогам Закону № 1700-VII, установлених для осіб, які звільнилися або іншим чином припинили діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, протягом року з дня її припинення. Крім того, безпосередньо умовами самого контракту, а саме пунктом 5.5.4 розділу 5 установлено, що цей контракт може бути припинений з підстав, передбачених законодавством.
На переконання НАЗК, укладання ОСОБА_1 трудового договору (контракту) з АТ "НАК "Нафтогаз України" здійснено всупереч пункту 1 частини першої статті 26 Закону № 1700-VII, оскільки на ОСОБА_1 розповсюджувались обмеження, передбачені цим Законом. Ці обставини є підставою для припинення вказаного контракту відповідно до частини другої статті 26 Закону № 1700-VII та пункту 7-1 частини першої статті 36 КЗпП України.
Відповідно до абзацу третього частини другої статті 26 Закону № 1700-VII у разі виявлення порушень, передбачених частиною першою цієї статті, НАЗК звертається до суду для припинення трудового договору (контракту), визнання правочину недійсним.
НАЗК встановило факт порушення визначеної у пункті 1 статті першої статті 26 Закону № 1700-VII заборони у зв`язку з укладанням трудового договору (контракту) між АТ "НАК "Нафтогаз України" та головою правління товариства ОСОБА_1, колишнім виконувачем обов`язків міністра енергетики України, та звернулось до суду з позовом про припинення зазначеного трудового договору (контракту).
Метою звернення до суду з цим позовом є захист державних інтересів, які з урахуванням положень Конвенції Організації Об`єднаних Націй проти корупції полягають у необхідності неухильного дотримання принципів та механізмів запобігання корупції, забезпечення державою, у тому числі судами, усунення наслідків вчинення правопорушень, пов`язаних з корупцією, а також у забезпеченні належної реалізації своїх повноважень НАЗК як органом, який протидіє корупції.
На переконання НАЗК, обставини цієї справи стосуються трудових правовідносин, які виникли внаслідок укладення контракту (трудового договору), тому зазначений спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Просило припинити дію контракту від 29 квітня 2021 року № 1, укладеного АТ "НАК "Нафтогаз України" з головою правління цього товариства ОСОБА_1
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
21 липня 2021 року ухвалою Шевченківського районного суду міста Києва відмовлено НАЗК у відкритті провадження у справі. Роз`яснено, що вказані позовні вимоги необхідно розглядати у порядку адміністративного судочинства.
Суд першої інстанції керувався тим, що згідно із частиною першою статті 4 Закону № 1700-VII НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику. За статтею 26 Закону № 1700-VII у разі виявлення порушень, передбачених частиною першою цієї статті, НАЗК звертається до суду для припинення трудового договору (контракту), визнання правочину недійсним.
З урахуванням викладеного та положень статей 2, 4, 19, 20 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), правового статусу сторін у справі суд зробив висновок, що спір, який існує між сторонами, є публічно-правовим.
Крім того, суд врахував, що підставою для укладання контракту від 29 квітня 2021 року № 1 було розпорядження КМ України від 28 квітня 2021 року № 370-р "Питання річних загальних зборів акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України".
22 вересня 2021 року постановою Київського апеляційного суду апеляційну скаргу НАЗК залишено без задоволення, а ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року - без змін.
Апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції про те, що спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, та зазначив, що, звертаючись до суду з позовом про припинення дії контракту з посиланням на порушення статті 26 Закону № 1700-VII, суб`єкт владних повноважень діє не для захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою захисту державних інтересів або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил.
У даному випадку НАЗК діє як суб`єкт владних повноважень у визначеному законом порядку. Зокрема, такий орган, що наділений контролюючими функціями, видає припис, який є обов`язковим до виконання і може бути оскаржений до суду. Оскільки дії щодо видання припису є публічно-правовими, то й подальше звернення до суду з позовом про припинення дії контракту зумовлене правовідносинами публічно-правового характеру й повинне розглядатись у порядку адміністративного судочинства.
Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог
25 жовтня 2021 року НАЗК подало до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Шевченківського районного суду міста Києва від 21 липня 2021 року та постанову Київського апеляційного суду від 22 вересня 2021 року, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просило скасувати оскаржувані судові рішення та передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційна скарга обґрунтована тим, що укладення та припинення трудового договору (контракту) з головою правління АТ "НАК "Нафтогаз України" не пов`язано з реалізацією публічної влади. Предметом розгляду у цій справі є законність підстави набуття ОСОБА_1 права на працю, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин. Крім того, за загальним правилом у порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які спори, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Визначаючи предметну юрисдикцію, суди мають виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, обставин справи.
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у постанові від 13 січня 2021 року у справі № 756/9153/18-ц вказав, що сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції; необхідно з`ясувати, у зв`язку із чим виник спір і за захистом яких прав особа звернулася до суду.
Відповідачі не підпорядковані позивачеві. Позов не має зобов`язального характеру, а спрямований на встановлення факту недотримання вимог Закону № 1700-VII під час укладення контракту та позбавлення останнього юридичних наслідків шляхом припинення його дії.
Посада голови правління Компанії не є посадою в органі державної влади чи в його апараті. Робота на цій посаді не належить до публічної діяльності. Припис НАЗК не є передумовою для звернення до суду з цим позовом. Громадяни України можуть бути відповідачами в адміністративному суді у випадках, прямо передбачених законом (частина п`ята статті 46 КАС України). Стаття 26 Закону № 1700-VII не передбачає можливості звернення НАЗК до адміністративного суду з позовом до фізичної особи.
Укладення трудового договору (контракту) усупереч вимогам Закону № 1700-VII є підставою припинення трудового договору (пункт 7-1 частини першої статті 36 КЗпП України). Урегулювання приписами КЗпП України відповідних правовідносин означає відсутність ознак публічно-правового спору та наявність ознак трудового спору.
Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права певного суб`єкта, яке потребує захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин. Спір матиме приватноправовий характер, навіть якщо до порушення права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень. Цей спір стосується законності реалізації головою правління Компанії права на працю, тому є приватноправовим. Оскільки суд може припинити трудові відносини роботодавця з працівником, спір слід розглядати за правилами цивільного судочинства.
Позиція інших учасників справи
23 листопада 2021 року до Верховного Суду надійшов відзив АТ "НАК "Нафтогаз України" на касаційну скаргу, у якому представник акціонерного товариства просив залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, вважаючи, що суди зробили обґрунтований висновок про звернення НАЗК до суду саме як суб`єкта владних повноважень та у межах виконання ним владних управлінських функцій, що з погляду предметної юрисдикції характеризується як публічно-правовий спір та має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
Позивач не вказав жодного порушеного приватного права та/або інтересу, за захистом якого (яких) він звернувся до суду. Відповідачі напряму не підпорядковані позивачеві, не є його підлеглими, але це не позбавляє НАЗК владних управлінських функцій і повноважень щодо відповідачів згідно із Законом № 1700-VII.
Трудовий спір - це спір між працівником і роботодавцем (уповноваженим органом), тобто між учасниками трудових відносин, що виник унаслідок трудових відносин між ними, або спір між особою, яка мала намір працювати, та особою, яка відмовила у прийнятті на роботу (між потенційними працівником і роботодавцем). Деякі трудові спори належать до юрисдикції адміністративних і господарських судів, однак сторонами у них мають бути працівник (посадова особа) та роботодавець (орган управління).
24 листопада 2021 року до Верховного Суду надійшов відзив від КМ України, у якому відповідач просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, бо позивач, звертаючись до суду з відповідним позовом на підставі статті 26 Закону № 1700-VII, реалізував свої повноваження як суб`єкт своїх владних повноважень.
За Законом № 1700-VII у випадку виявлення порушень його вимог НАЗК має повноваження внести припис. Одним із відповідачів НАЗК визначило КМ України, який теж є суб`єктом владних повноважень і приймає рішення у формі постанов та розпоряджень.
Спір є адміністративним, незважаючи на відсутність у статті 26 Закону № 1700-VII вказівки на можливість НАЗК звертатися з позовом саме до адміністративного суду. Юрисдикцію суду треба визначати не за такою вказівкою, а за суб`єктним складом і типом правовідносин.
26 листопада 2021 року з відзивом на касаційну скаргу звернувся представник ОСОБА_1 та зазначив, що віднесення спору у цій справі до публічно-правового відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, висловленій у постанові від 17 червня 2020 року у справі № 826/10249/18 (необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме в тих правовідносинах, у яких виник спір). НАЗК не є роботодавцем ОСОБА_1, тобто не є учасником трудових правовідносин, про припинення яких заявлено позов. Позивач обґрунтовує свої вимоги порушенням частини першої статті 26 Закону № 1700-VII у зв`язку з укладанням трудового договору (контракту), а своє право на звернення до суду - реалізацією владних повноважень, визначених статтею 26 цього Закону, у разі виявлення НАЗК порушень, передбачених частиною першої вказаної статті.
Рух справи в суді касаційної інстанції
08 листопада 2021 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду відкрито касаційне провадження у справі.
23 грудня 2021 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду справу призначено до судового розгляду колегією у складі п`яти суддів.
12 січня 2022 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду з посиланням на частину шосту статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), оскільки позивач оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
При цьому колегія суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду вказала, що виключних випадків, за яких справа не підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду, передбачених частиною шостою статті 403 ЦПК України, не встановлено.
02 лютого 2022 року ухвалою Великої Палати Верховного Суду прийнято до розгляду справу та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
У період з 21 грудня 2020 року по 28 квітня 2021 року перший заступник міністра енергетики України ОСОБА_1, виконуючи обов`язки міністра енергетики України відповідно до розпорядження КМ України від 21 грудня 2020 року № 1693-р, брав участь у підготовці рішень щодо визначення основних напрямів діяльності АТ "НАК "Нафтогаз України".
28 квітня 2021 року ОСОБА_1 припинив діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави, на підставі постанови КМ України № 367-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника міністра енергетики України".
29 квітня 2021 року АТ "НАК "Нафтогаз України" в особі міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України Петрашка І. Р. уклало з ОСОБА_1 як головою правління АТ "НАК "Нафтогаз України" контракт № 1, на підставі якого між ними виникли трудові відносини.
Позиція Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду має визначити юрисдикцію спору за позовом НАЗК про припинення дії контракту, укладеного АТ "НАК "Нафтогаз України" з головою правління АТ "НАК "Нафтогаз України" ОСОБА_1
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції судів, які діють за правилами цивільного і кримінального судочинства, а також господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції.
Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можна вирішити за відповідними судовими процедурами. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
Щодо розгляду справи за правилами адміністративної юрисдикції
Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими висновки судів першої й апеляційної інстанцій про поширення правил адміністративного судочинства на спір за вимогою, яку заявило НАЗК, про припинення контракту з головою правління Компанії. НАЗК не є суб`єктом, що здійснює стосовно інших учасників спірних правовідносин (Компанії, її управителя та голови правління) публічно-владні управлінські функції.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України). Публічно-правовий спір - це, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Перелік категорій справ, що підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, визначено у статті 19 КАС України.
Так, пунктом 5 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
Велика Палата Верховного Суду послідовно, як у постановах від 23 березня 2021 року у справі № 761/3540/20 (провадження № 14-17цс21), від 17 квітня 2018 року у справі № 815/6956/15 (провадження № 11-192апп18), так і інших, вказала, що участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку із чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
Стосовно терміна "публічно-владні управлінські функції", то ознака "публічно-владні" полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому публічну владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а поняття "управлінські функції" - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17 (пункти 24, 25), від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 02 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справах № 826/2323/17 (пункти 18, 19), № 263/6022/16-ц (пункти 21-23), від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18 (пункти 18-20), від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (пункти 16, 17), від 01 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17 (пункти 19-21), від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (пункт 21), від 29 вересня 2020 року у справах № 368/561/19 (пункт 22) і № 712/5476/19 (пункт 19), від 08 жовтня 2020 року у справі № 9901/393/19 (пункт 25), від 13 жовтня 2020 року у справі № 640/22013/18 (пункт 19), від 23 листопада 2021 року у справі № 175/1571/15 (пункт 72), від 08 червня 2022 року у справі № 362/643/21 (пункт 28)).
Зміст публічних правовідносин передбачає наявність відносин влади і підпорядкування, що відрізняє його від приватних правовідносин, у яких відносини ґрунтуються на юридичній рівності сторін, вільному волевиявленні та майновій самостійності. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Якщо одна сторона у межах спірних правовідносин не здійснює владних управлінських функцій щодо іншої сторони, яка є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції.
З огляду на вказане помилковим є застосування приписів статті 19 КАС України та поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень. Для вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних, цивільних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - встановлення складу учасників справи. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер (зміст) спірних правовідносин.
До справ адміністративної юрисдикції процесуальний закон відніс публічно-правові спори, ознакою яких є не лише особливий суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
Якщо одна сторона у межах спірних правовідносин не здійснює владних управлінських функцій щодо іншої сторони, яка є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції.
Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Тому посилання КМ України у відзиві на касаційну скаргу на те, що і НАЗК, і КМ України є суб`єктами владних повноважень, Велика Палата Верховного Суду вважає безпідставними, оскільки у спірних правовідносинах ні НАЗК, ні КМ України не здійснюють публічно-владних управлінських функцій. Реалізація НАЗК своїх повноважень вносити припис у випадку виявлення порушень вимог Закону № 1700-VII не означає, що НАЗК виконує публічно-владні управлінські функції у всіх правовідносинах, у яких бере участь.
Більше того, як правильно стверджувало НАЗК, його припис не був передумовою для звернення до суду з вимогою щодо припинення контракту з головою правління Компанії. А те, що у НАЗК є повноваження внести припис у разі виявлення порушень вимог Закону № 1700-VII, не означає, що НАЗК виконує публічно-владні управлінські функції у всіх правовідносинах, у яких бере участь.
Це підтверджується так.
Статтею 46 КАС України визначено, що сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.
Позивачами в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.
Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:
1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;
2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;
3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України;
4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);
5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.
Отже, суб`єкт владних повноважень може звернутися з адміністративним позовом до фізичної чи юридичної особи лише у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі, тобто якщо йому таким законом надано право на звернення до суду, за наявності публічно-правових відносин у цього суб`єкта з відповідачем.