ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 грудня 2022 року
м. Київ
cправа № 904/123/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: Баранця О. М. - головуючий, Кролевець О. А., Студенця В. І.,
за участю секретаря судового засідання - Низенко В.Р.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельно-виробнича фірма "Елітпроект" та Дніпровської міської ради
на постанову Центрального апеляційного господарського суду
у складі колегії суддів: Іванова О. Г., Антоніка С. Г., Дарміна М. О.
від 12 жовтня 2022 року
у справі за позовом Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради
до: 1) Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради;
2)Товариства з обмеженою відповідальністю Будівельно-виробнича фірма "Елітпроект";
про визнання недійсними рішення, договору, стягнення грошових коштів,
за участю представників:
від позивача: Пастернак В.В.,
від відповідача-1: не з`явилися,
від відповідача-2: Бондаренко О.М.,
від прокуратури: Косенко Д.В.
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради звернувся до господарського суду з позовом до Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради та до Товариства з обмеженою відповідальністю Будівельно-виробнича фірма "Елітпроект" про: визнання рішення у закупівлі UA-2021-10-08-010723-b, оформленого протоколом №15/11.UA-2021-10-08-010723-b про намір укласти договір закупівлі послуг з поточного ремонту автошляхів недійсним; визнання договору №08/12-1 від 08.12.2021 про закупівлю послуг з поточного ремонту автошляхів недійсним; стягнення 96 029 785,23 грн.
Позовні вимоги вмотивовані тим, що відповідачами не дотримано вимог Закону України "Про публічні закупівлі", а також визначених в ньому принципів ефективного та прозорого здійснення закупівлі, максимальної ефективності та економії, запобігання корупційним діям і зловживанням.
Прокурором встановлено відсутність підстав та потреб для проведення відповідачем-1 процедури закупівлі послуг з поточного ремонту автошляхів у місті Дніпрі, неефективне використання бюджетних коштів, порушення процедури закупівлі послуг, що, на думку прокурора, є грубим порушенням принципу здійснення публічних закупівель.
Короткий виклад обставин справи, встановлених судами попередніх інстанцій
Листом від 22.12.2021 за №15/2-3083вих-21 прокурор повідомив позивача, що прокуратурою прийнято рішення про застосування останнім представницьких повноважень шляхом звернення до Господарського суду Дніпропетровської області із заявою про забезпечення позову до подання прокурором позову в інтересах держави.
Ухвалою Господарського суду Дніпропетровської області від 23.12.2021 у справі №904/9697/21 вжито заходи забезпечення позову прокурора до його подання, шляхом заборони Головному управлінню Державної казначейської служби України у Дніпропетровській області здійснювати будь-які розрахункові операції за рахунком (рахунками) Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради, пов`язані з виконанням умов договору № 08/12-1 від 08.12.2021 (оскаржуваного договору), укладеним між Департаментом та ТОВ "БВФ "Елітпроект", заборони Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради вчиняти певні дії, а саме: здійснювати платежі за оскаржуваним договором. Крім того, суд заборонив ТОВ "БВФ "Елітпроект" здійснювати надання послуг за укладеним договором.
В подальшому вказану ухвалу Господарського суду Дніпропетровської області від 23.12.2021 у справі №904/9697/2 скасовано Центральним апеляційним господарським судом постановою від 19.05.2022.
Листом від 22.12.2021 за № 15/2-3081вих-21 прокурор звернувся до позивача з метою встановлення наявності підстав для застосування представництва інтересів держави та просив повідомити про вжиті позивачем заходи для усунення порушень (безпідставного проведення відповідачем-1 процедури закупівлі у грудні 2021 року послуг з поточного ремонту автошляхів у місті Дніпрі та про нераціональне та неефективне використання коштів місцевого бюджету).
Позивач лист прокурора від 22.12.2021 за вих. № 15/2-3081вих-21 отримав 30.12.2021, що підтверджується відміткою позивача з вхідним номером на документі.
У відповідь на цей лист прокуратури Дніпровською міською радою листом №7/11-45 від 12.01.2022, який надійшов до обласної прокуратури 18.01.2022, повідомлено обласну прокуратуру про відсутність порушень замовником законодавства про публічні закупівлі під час проведення процедури закупівлі послуг та підстав для припинення зобов`язальних правовідносин за укладеним договором. У листі також повідомлено про відсутність повноважень у прокурора та міської ради по здійсненню державного фінансового контролю.
Листом від 04.01.2022 за вих. № 15/2-5вих-22 прокурор повідомив позивача про наявність підстав для реалізації прокуратурою представницьких повноважень в інтересах держави в особі позивача шляхом подачі до Господарського суду Дніпропетровської області позовної заяви про визнання недійсним рішення замовника, договору № 08/12-1 від 08.01.2021 та застосування наслідків недійсності правочину.
Короткий зміст ухвалених судами попередніх інстанцій ухвали місцевого господарського суду та оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції та мотиви їх ухвалення
Ухвалою Господарського суду Дніпропетровської області від 10.08.2022 у справі №904/123/22 позов Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури залишено без розгляду.
Залишаючи без розгляду позов прокурора, господарський суд виходив з того, що матеріали справи не свідчать про бездіяльність позивача в розумінні статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а звернення прокурора до суду з позовом 04.01.2021 не може вважатись наданням розумного строку компетентному органу для реагування на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявленого прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації.
Також господарський суд зазначив, що, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради та подаючи заяви по суті, прокурор, обмежившись декларуванням норм матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, не зазначив і не обґрунтував, яким чином і на підставі якого закону Дніпровська міська рада виконує делеговані чи власні повноваження органу держави, якого саме органу і які саме повноваження.
В ухвалі вказано, що прокурор не зазначив, у чому саме полягає у даному випадку інтерес держави щодо правовідносин учасників, який саме інтерес і яким чином обраний ним спосіб захисту відновить порушений державний інтерес, враховуючи, що позовні вимоги прокурора не містять жодного способу захисту стосовно органів держави або за її участі; прокурором не визначено та не зазначено принаймні суми збитків, спричинених державі, не вказано, хто саме зазнав негативних наслідків від вчинення оспорюваного правочину і в чому вони полягали; не обґрунтовано, яким чином обраний ним спосіб захисту відновить порушене право.
Постановою Центрального апеляційного господарського суду від 12.10.2022 у справі №904/123/22 ухвалу Господарського суду Дніпропетровської області від 10.08.2022 у справі №904/123/22 скасовано. Справу №904/123/22 направлено для подальшого розгляду до Господарського суду Дніпропетровської області.
Апеляційний господарський суд виходив, зокрема із того, що Дніпровська міська рада, будучи засновником Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради, яка фінансує його діяльність, здійснює управління ним та контроль за його фінансово-господарською діяльністю, зобов`язана контролювати питання ефективності використання бюджетних коштів при укладенні договору про закупівлю послуг з поточного ремонту автошляхів міста Дніпра, у зв`язку з чим міська рада є особою, уповноваженою на вжиття заходів представницького характеру щодо захисту інтересів територіальної громади, інтереси якої є складовою інтересів держави, під час виконання договору про надання послуг, який укладено за результатами проведеної процедури відкритих торгів, а тому виступає належним позивачем у цій справі.
Апеляційний господарський суд зазначив, що при зверненні до суду з указаним позовом прокурором, на виконання вимог ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст. 53 ГПК України у позові зазначено, в чому полягає порушення інтересів держави, територіальної громади міста та необхідність їх захисту, визначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а також, із долученням відповідних доказів, обґрунтовано наявність підстав для реалізації представницьких повноважень в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради.
Також апеляційний суд дійшов висновку, що прокурором дотримано процедуру, передбачену ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", а саме: попередньо, до звернення до суду з позовом, фактично повідомлено уповноважений орган про порушення інтересів держави, чим надано цьому органу можливість самостійно відреагувати на виявлені порушення інтересів держави у належний спосіб. Уповноважений орган у подальшому не звернувся до суду з позовом, і не повідомив прокурора у листі про намір такого звернення, про ініціювання проведення перевірки, службового розслідування, і, як випливало з відповіді міської ради на лист обласної прокуратури, не мав наміру звертатися до суду з позовом, або вживати заходи для усунення порушень інтересів держави, перевірки обставин, які викладені прокурором у листі № 15/2-3081вих-21 від 22.12.2021.
За твердженням апеляційного суду, прокурор не міг зволікати із поданням позову до суду з метою захисту інтересів держави.
Також апеляційний господарський суд встановив, що в порушення ст. 185 ГПК України місцевий господарський суд залишив позов без розгляду після закриття підготовчого провадження у справі.
Короткий зміст вимог касаційних скарг та узагальнені доводи осіб, які їх подали
Товариство з обмеженою відповідальністю "Будівельно-виробнича фірма "Елітпроект", не погоджуючись з постановою апеляційного господарського суду, звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Центрального господарського апеляційного господарського суду від 12.10.2022 у справі №904/123/22 і залишити ухвалу Господарського суду Дніпропетровської області від 10.08.2022 по справі №904/123/22 в силі.
Скаржник стверджує, що постанова прийнята з неправильним застосуванням судом норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, а саме: ст. 19 Конституції України, ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст. ст. 7, 8 Закону України "Про публічні закупівлі", ст. ст. 26,60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст. ст. 53, 226, 236, 237 ГПК України, що відповідно до ст. ст. 308, 312 ГПК України є підставою для її скасування із залишенням в силі рішення суду першої інстанції про залишення позову без розгляду.
За твердженням скаржника, в даному конкретному випадку прокурор не навів конкретних обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.
Скаржник зазначає, що прокурором не надано доказів звернення до будь-якого з органів, визначених в ст. 7 Закону України "Про публічні закупівлі", в порядку ст.23 Закону України "Про прокуратуру".
Також скаржник вказує на недотримання прокурором процедури попереднього повідомлення та недотримання розумності строків.
Дніпровська міська рада також звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Центрального апеляційного господарського суду від 12.10.2022 по справі № 904/123/22 та залишити в силі ухвалу Господарського суду Дніпропетровської області від 10.08.2022 у справі № 904/123/22.
За твердженням міської ради, судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми права, викладені у ст. ст. 53, 226 ГПК України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", не враховано актуальні правові позиції Великої Палати Верховного Суду викладені у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
Дніпровська міська рада не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що прокурор не мав права зволікати із зверненням до суду, та вважає, що такі висновки не відповідають фактичним обставинам справи та суперечать статтям 4, 138, 162 ГПК України, і п. 80 постанови Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18. На думку скаржника, суд першої інстанцій дійшов вірного висновку про недотримання прокурором принципу "розумності строку".
Також міська рада зазначає, що у цій справі відсутня бездіяльність Дніпровської міської ради, оскільки про обставини щодо закупівлі UA-2021-10-08-010723-Ь та договору № 08/12-1 від 08.12.2021 Дніпровська міська рада не будучи замовником оскаржуваної процедури закупівлі, та не будучи стороною оспорюваного правочину дізналась з листа Дніпропетровської обласної прокуратури від 22.12.2021 вих № 15/2-3081 вих-21, який надійшов до Дніпровської міської ради 30.12.2021 (вх. № 12/3389). У цих правовідносинах Дніпровська міська рада діяла від імені та в інтересах Дніпровської міської територіальної громади відповідно до закону здійснюючи правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності (у цій справі - бюджетними коштами), спрямовуючи їх на забезпечення реалізації питань місцевого значення, з подальшого одержання послуг з поточного ремонту автошляхів, ДК 021:2015: 45000000-7 - Будівельні роботи та поточний ремонт на території міста Дніпра (тобто передаючи їх у використання виконавчому органу на відповідну мету).
На думку скаржника, має місце невірне встановлення суб`єктного складу учасників цієї справи. Дніпровська міська рада вважає висновки апеляційного господарського суду такими, що не відповідають фактичним обставинам справи та суперечать нормам Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст. ст. 1, 4, 10, 11, 60, 61, 64), Закону України "Про публічні закупівлі" (ст. ст. 7, 8), статтям 1, 20 Бюджетного кодексу України і п. 82 постанови Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
У скарзі також зазначено, що суд апеляційної інстанції дійшов невірного висновку про наявність порушення статті 185 ГПК України та невірно скасував ухвалу Господарського суду Дніпропетровської області від 10.08.2022 з цих підстав.
Узагальнений виклад позиції інших учасників справи
Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури у відзиві на касаційні скарги просить касаційні скарги залишити без задоволення, а постанову апеляційного господарського суду - без змін як законну та обґрунтовану.
Прокурор стверджує, що з метою недопущення витрачання бюджетних коштів, враховуючи, що послуги за оскаржуваним договором мали бути надані за короткий проміжок часу (23 календарні дні після укладення договору), прокурор мав діяти невідкладно, з метою ефективного захисту інтересів держави, не допускаючи при цьому можливість скасування заходів забезпечення позову та подальшого витрачання коштів місцевого бюджету.
Позиція Верховного Суду
Оцінка аргументів учасників справи
Верховний Суд, обговоривши доводи учасників справи, наведені у касаційних скаргах та у відзиві на касаційні скарги, перевіривши обґрунтованість заявлених скаржниками підстав касаційного оскарження, вважає, що касаційні скарги не підлягають задоволенню з огляду на таке.
Щодо дотримання прокурором вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру"
За змістом частини третьої та абзацу другого частини п`ятої статті 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до частини четвертої статті 53 Господарського процесуального кодексу України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
За змістом частин першої, третьої, четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень.
Системний аналіз положень статті 53 Господарського процесуального кодексу України та статті 23 Закону "Про прокуратуру" свідчить про те, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах;
2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Верховний Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Разом з тим, прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
(Подібну за змістом правову позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18).
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.