ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 грудня 2022 року
м. Київ
справа №640/1926/20
адміністративне провадження № К/9901/31906/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Мартинюк Н.М.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №640/1926/20
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року (прийняте у складі судді - Шевченко Н.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 липня 2021 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Кобаля М.І., суддів: Бужак Н.П., Костюк Л.О.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору
1. У січні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення П`ятої кадрової комісії №14 від 10.12.2019 року про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації;
1.2. визнати протиправним рішення суб`єкта владних повноважень та скасувати наказ Генерального прокурора Рябошапки Р.Г. № 2101-ц від 21.12.2019 року про звільнення ОСОБА_1 з посади старшого слідчого в особливо важливих справах другого відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України, на підставі пункту 9 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 24.12.2019 року;
1.3. у зв`язку із початком роботи Офісу Генерального прокурора із 02 січня 2020 року, який було створено на місці Генеральної прокуратури призначити ОСОБА_1 на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора;
1.4. стягнути з Офісу Генерального прокурора (Генеральної прокуратури України) на користь ОСОБА_1 суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 24 грудня 2019 року до ухвалення рішення по справі та поновлення його на роботі, без утримання податків й інших обов`язкових платежів.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що спірне рішення кадрової комісії та наказ Генерального прокурора про звільнення з посади прийняті з порушенням чинного законодавства, є необґрунтованими, тобто такими, висновки яких не відповідають фактичним обставинам, прийняті з порушенням принципу рівності перед законом та безсторонньо (неупереджено), з ознаками дискримінації. Позивач вважає звільнення із займаної посади незаконним, проведеним у порушення вимог Конституції України, КЗпП України, Закону України "Про прокуратуру".
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 працював в органах прокуратури на посаді старшого слідчого в особливо важливих справах другого відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України.
3.1. 19 вересня 2019 року Верховною Радою України прийнято Закон України №113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", яким передбачено створення у системі органів прокуратури обласних прокуратур.
3.2. Наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок №221), пунктом 5 якого визначено, що метою атестації є оцінка професійної з компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок), професійної етики та доброчесності прокурора.
3.3. Наказом №233 від 17 жовтня 2019 року Генерального прокурора було затверджено Порядок роботи кадрових комісій.
3.4. Позивачем було виконано всі вимоги чинного законодавства щодо участі у атестації та останнього було допущено до проходження атестації.
3.5. 10 грудня 2019 року Кадрова комісія №5 прийняла рішення №14, яким встановила, що ОСОБА_1 неуспішно пройшов атестацію за результатами складання співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
3.6. Наказом Генерального прокурора Рябошапки Р.Г. №2101-ц від 21.12.2019 року ОСОБА_1 звільнено з посади старшого слідчого в особливо важливих справах другого відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 24.12.2019 року.
3.7. Вважаючи протиправними рішення П`ятої кадрової комісії №14 від 10.12.2019 року та наказ Генерального прокурора № №2101-ц від 21.12.2019 року, позивач звернувся з даним позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора в частині вимог про визнання протиправним та скасування рішення п`ятої кадрової комісії №14 від 10.12.2019 року про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації закрито.
4.1. Приймаючи вказану ухвалу суд першої інстанції дійшов висновку, що заявлені в рамках даного спору вимоги позивача в частині визнання протиправним та скасування рішення п`ятої кадрової комісії №14 від 10.12.2019 року про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
5. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року позов задоволено частково.
5.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора Рябошапки Р.Г. №2101-ц від 21.12.2019 року про звільнення ОСОБА_1 з посади старшого слідчого в особливо важливих справах другого відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" із 24.12.2019 року.
5.2. Поновлено ОСОБА_1 в Офіс Генерального прокурора на рівнозначній посаді старшого слідчого в особливо важливих справах другого відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України з 25.12.2019.
5.3. Стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 25.12.2019 по 28.04.2021 у розмірі 641 440,80 грн (шістсот сорок одна тисяча чотириста сорок гривень 80 копійок) без урахування обов`язкових відрахувань.
5.4. Рішення суду в частині поновлення на посаді та присудження виплати заробітної плати у межах суми стягнення за один місяць в розмірі 41 044,56 грн (сорок одна тисяча сорок чотири гривні 56 копійок) допущено до негайного виконання. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
5.5. Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення кадрової комісії стосовно позивача не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки відповідачем не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття, достовірність даних, які були взяті кадровою комісією до уваги, а зміст оскаржуваного рішення фактично є констатацією сумніву у професійній етиці, доброчесності та компетентності позивача, без наведеного обґрунтування такого висновку. З огляду на прийняття оскаржуваного наказу про звільнення на підставі протиправного рішення кадрової комісії стосовно позивача, суд дійшов висновку, що оскаржуваний наказ про звільнення підлягає скасуванню, а позивач поновленню на посаді.
6. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 липня 2021 року змінено рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року:
- виклавши абзац 3 у наступній редакції:
"Поновити ОСОБА_1 в Генеральній прокуратурі України на посаді старшого слідчого в особливо важливих справах другого відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України з 25.12.2019".
- виклавши абзац 4 у наступній редакції:
"Стягнути з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 25.12.2019 року по 28.04.2021 року в розмірі 548 385,60 грн. (п`ятсот сорок вісім тисяч триста вісімдесят п`ять гривень 60 копійок) без урахування обов`язкових відрахувань".
6.1. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року залишено без змін.
6.2. Суд апеляційної інстанції змінюючи рішення суду першої інстанції в частині поновлення позивача на посаді зазначив, що Закон не наділяє орган, який розглядає трудовий спір, повноваженнями на обрання іншого способу захисту трудових прав, ніж зазначені в частині 1 статті 235 та статті 240-1 КЗпП України, а відтак встановивши, що звільнення відбулось із порушенням установленого законом порядку, єдиним можливим рішенням суду є поновлення такого працівника на займаній або прирівняної до займаної посади.
6.3. Змінюючи рішення суду першої інстанції в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу суд апеляційної інстанції виходив з того, що судом першої інстанції помилково взято до уваги довідку Офісу Генерального прокурора від 05.04.2020 року № 21-298зп та самостійно розраховано середньоденну заробітну плату, яка становить 1909,05 грн., оскільки зазначена довідка не відповідає розрахунку, який має відповідати Порядку №100. В даному випадку, сума середнього заробітку за час вимушеного прогулу має бути обрахована відповідно до довідки Офісу Генерального прокурора від 05.03.2020 року № 21-465зп, яка міститься в матеріалах справи та помилково не було взята до уваги судом першої інстанції.
IV. Касаційне оскарження
7. Не погодившись з рішенням суду першої та постановою суду апеляційної інстанцій, Офіс Генерального прокурора подав до Верховного Суду касаційну скаргу.
7.1 Скаржник посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ щодо визначеного цим Законом імперативу про можливість переведення прокурорів до Офісу Генерального прокурора лише у разі успішного проходження атестації, пункту 15 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ та пункту 9 розділу IV Порядку7 № 221, якими визначені джерела отримання інформації про прокурора для забезпечення цілей атестації, пункту 17 щодо дискреції кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації, а також щодо застосування підпункту 2 пункту 19 Закону № 113-ІХ, як визначеної цим Законом підстави для звільнення прокурорів на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру", пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року № 223, пункту 10 розділу V Порядку № 221 про право фізичних та юридичних осіб, органів державної влади та місцевого самоврядування подавати інформацію про прокурора кадровій комісії, та дискрецію кадрових комісій приймати рішення без додаткового офіційного підтвердження відомостей, отриманих від фізичних осіб, у подібних правовідносинах.
8. У зв`язку із наведеним скаржник просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.
9. У відзиві на касаційну скаргу, позивач посилається на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягають скасуванню.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
10. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Законом № 1697-VII) забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
12. Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року, далі - Закон № 113-IX) до Закону № 1697-VII були внесені зміни. Зокрема, в тексті Закону №1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно на "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
13. Згідно пунктів 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ, з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
14. Згідно пункту 9 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ, атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
15. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ, встановлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
16. Згідно з пунктами 11 та 12 Розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX, атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур. Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
17. Пунктом 14 Розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX, графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
18. Згідно з пунктом 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.
Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.
19. У пункті 18 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX встановлено, що у разі успішного проходження атестації прокурор за умови наявності вакансії та за його згодою може бути переведений Генеральним прокурором на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, а керівником обласної прокуратури - на посаду прокурора у відповідній обласній прокуратурі та в окружній прокуратурі, яка розташована у межах адміністративно- територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури.
20. На виконання вимог Закону №113-IX, наказом Генерального прокурора №221 від 03 жовтня 2019 року затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок №221).
21. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів - це встановлена Розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
22. У відповідності до пунктів 2, 4 Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
Атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями прозоро та публічно у присутності прокурора, який проходить атестацію.
Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
23. Пунктами 6-8 розділу I Порядку № 221 визначено, що атестація включає в себе три етапи: 1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора; 2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки; 3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
За результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень: 1) рішення про успішне проходження прокурором атестації; 2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
24. У відповідності до пункту 11 Порядку №221, особиста участь прокурора на всіх етапах атестації є обов`язковою. Перед кожним етапом атестації прокурор пред`являє кадровій комісії паспорт або службове посвідчення прокурора. У разі неявки прокурора для проходження відповідного етапу атестації у встановлені кадровою комісією дату, час та місце, кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Факт неявки прокурора фіксується кадровою комісією у протоколі засідання, під час якого мав відбуватися відповідний етап атестації такого прокурора. У виключних випадках, за наявності заяви, підписаної прокурором або належним чином уповноваженою ним особою (якщо сам прокурор за станом здоров`я не може її підписати або подати особисто до комісії) про перенесення дати іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, або дати іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, або дати співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, кадрова комісія має право протягом трьох робочих днів з дня отримання такої заяви ухвалити рішення про перенесення дати складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора. Заява має бути передана безпосередньо секретарю відповідної кадрової комісії не пізніше трьох днів з дати, на яку було призначено іспит, співбесіду відповідного прокурора. До заяви має бути долучена копія документу, що підтверджує інформацію про поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. У разі неможливості надати документальне підтвердження інформації про причини неявки в день подання заяви, прокурор має надати таке документальне підтвердження в день, на який комісією було перенесено проходження відповідного етапу атестації, однак до початку складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. Якщо прокурор не надасть документальне підтвердження інформації про поважні причини його неявки до початку перенесеного складення відповідного іспиту, проходження співбесіди, комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Якщо заява прокурора подана до кадрової комісії з порушенням строку, визначеного цим пунктом, або якщо у заяві не вказані поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проведення співбесіди кадрова комісія ухвалює рішення про відмову у перенесенні дати та про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Інформація про нову дату складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора оприлюднюється на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора). З моменту оприлюднення відповідної інформації прокурор вважається повідомленим належним чином про нову дату проведення відповідного етапу атестації.
25. Згідно пункту 7 Порядку №221, повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.