ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 грудня 2022 року
м. Київ
справа №640/17678/21
провадження № К/990/22938/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Жука А. В., Кашпур О. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні справу
за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України (Комісії з реорганізації Державної фіскальної служби), Державної митної служби України, Київської митниці, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Київська міська митниця ДФС, про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, зобов`язання вчинити дії, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Київської митниці на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2022 року (судді: Беспалова О. О., Парінов А. Б., Ключкович В. Ю.) та
в с т а н о в и в:
1. У червні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної фіскальної служби України (Комісії з реорганізації Державної фіскальної служби; далі - ДФС України), Державної митної служби України (далі - Держмитслужба), Київської митниці Держмитслужби, в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просив:
- визнати протиправним і скасувати наказ ДФС України № 835-о від 02 червня 2021 року "Про звільнення ОСОБА_1";
- поновити ОСОБА_1 на рівнозначній посаді першого заступника начальника Київської митниці як відокремленого підрозділу Держмитслужби та допустити [рішення суду] до негайного виконання;
- зобов`язати Голову Держмитслужби видати наказ про поновлення ОСОБА_1 на рівнозначній посаді першого заступника начальника Київської митниці як відокремленого підрозділу Держмитслужби з 02 червня 2021 року та допустити [рішення суду] до негайного виконання;
- стягнути з Київської митниці як відокремленого підрозділу Держмитслужби на користь ОСОБА_1 середньомісячну заробітну плату за час вимушеного прогулу за період з 02 червня 2021 року до дня фактичного поновлення на рівнозначній посаді першого заступника начальника Київської митниці як відокремленого підрозділу Держмитслужби з 02 червня 2021 року та допустити [рішення суду] до негайного виконання стягнення у межах суми однієї місячної заробітної плати.
Позовні вимоги були обґрунтовані тим, що звільнення позивача відбулося з порушенням процедури, адже йому не запропонували іншої посади й не зважили на наявність у нього переважного права на залишення на роботі.
2. Обставини, які встановили суди попередніх інстанцій, стисло можна викласти так.
ОСОБА_1 проходив службу в ДФС України на посаді першого заступника начальника Київської міської митниці ДФС.
Кабінет Міністрів України постановою від 18 грудня 2018 року № 1200 "Про утворення Державної податкової служби України та Державної митної служби України" (далі - Постанова № 1200) утворив Державну податкову службу України та Державну митну службу України, реорганізувавши Державну фіскальну службу шляхом поділу (пункт 1 Постанови № 1200)
Відповідно до пункту 2 Постанови № 1200 (до змін, внесених згідно з постановою Кабінету Міністрів України № 846 від 25 вересня 2019 року) Державна податкова служба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів і який реалізує державну податкову політику, державну політику з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування (далі - єдиний внесок), державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску;
Державна митна служба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів і який реалізує державну митну політику, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування митного законодавства;
Державна податкова служба та Державна митна служба є правонаступниками прав та обов`язків реорганізованої Державної фіскальної служби у відповідних сферах діяльності;
забезпечення діяльності Державної податкової служби та Державної митної служби у 2018 та 2019 роках здійснюватиметься в межах видатків, передбачених Державній фіскальній службі;
Державна фіскальна служба продовжує здійснювати повноваження та виконувати функції у сфері реалізації державної податкової політики, державної політики у сфері державної митної справи, державної політики з адміністрування єдиного внеску, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску до завершення здійснення заходів з утворення Державної податкової служби та Державної митної служби.
У зв`язку з реорганізацією ДФС України позивачеві 13 липня 2020 року вручили попередження про звільнення.
02 червня 2021 року ДФС України видала наказ № 835-о "Про звільнення ОСОБА_1", яким припинила державну службу та звільнила з 02 червня 2021 року ОСОБА_1 з посади першого заступника начальника Київської міської митниці ДФС у зв`язку з реорганізацією, скороченням чисельності та штату державних службовців, на підставі пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), пункту 1 частини першої статті 81 Закону України [від 10 грудня 2015 року № 889-VIII] "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VIII).
Не погодившись з правомірністю звільнення, ОСОБА_1 звернувся з цим позовом до суду.
Судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій
3. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 23 грудня 2021 року відмовив у задоволенні позову.
Цей суд, з-поміж іншого, зазначив, що на час виникнення спірних правовідносин дія норм КЗпП України, а саме: частини другої статті 40 (звільнення допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу), статті 42 (переважне право на залишення на роботі при вивільненні працівників у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці), частин другої і третьої статті 492 (щодо обов`язку власника або уповноваженого ним орган пропонувати працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації) не поширюється на державних службовців на підставі приписів частини п`ятої статті 40 КЗпП України (у редакції Закону України від 12 грудня 2019 року № 378-ІХ).
За текстом рішення суду першої інстанції, спірні правовідносини врегульовані Законом № 889-VIII, зокрема статтею 87, положення (у редакції, викладеній згідно із Законом України від 14 січня 2020 року № 440-ІХ "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи" ( далі - Закон № 440-ІХ) передбачають не обов`язок, а право суб`єкта призначення за його рішенням - у разі скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізації державного органу - перевести державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу чи пропонувати іншу рівноцінну посаду державного службовця або іншу роботу (посаду державної служби) у цьому державному органі.
У зв`язку з наведеним суд першої інстанції наголосив на тому, що зазначена редакція статті 87 Закону № 889-VIII набула чинності 13 лютого 2020 року і позивач був належним чином попереджений про звільнення 13 липня 2020 року.
4. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 12 липня 2022 року скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2021 року та прийняв нову постанову, якою позов ОСОБА_1 задовольнив частково; визнав протиправним і скасував наказ ДФС України № 835-о від 02 червня 2021 року "Про звільнення ОСОБА_1"; поновив ОСОБА_1 на посаді першого заступника начальника Київської міської митниці ДФС; стягнув з Київської митниці ДФС (цей орган суд апеляційної інстанції залучив як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору) середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 02 червня 2021 року по 12 липня 2022 року включно в розмірі 259 244,98 грн; у задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовив.
Позиція суду апеляційної інстанції основана головним чином на тому, що застосовувати до спірних правовідносин треба Закон № 889-VIII в тій його редакції, яка діяла з 06 березня 2021 року, зокрема й на час видання спірного наказу про звільнення позивача.
Як зазначив цей суд, на дату вручення позивачеві повідомлення про звільнення редакція статті 87 Закону № 889-VIII не передбачала обов`язку суб`єкта призначення/керівника державної служби щодо пропонування іншої посади. Проте, 06 березня 2021 року (майже за три місяці до видання спірного наказу) набрав чинності Закон України від 23 лютого 2021 року № 1285-IX "Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби" (далі - Закон № 1285-IX), яким, з-поміж іншого, статтю 87 Закону № 889-VIII викладено в новій редакції, за текстом якої одночасно з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті суб`єкт призначення або керівник державної служби пропонує державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей.
Відповідно до постанови апеляційного суду, до 06 березня 2021 року відповідач не мав обов`язку пропонувати позивачеві іншу посаду. Однак з уваги на законодавчі зміни у процедурі припинення державної служби, внесені згідно із Законом № 1285-IX, відповідач мав би запропонувати позивачеві відповідні посади (якщо такі є), позаяк абзац третій частини третьої статті 87 Закону № 889-VIIІ передбачає дотримання вказаних умов для подальшого звільнення на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII. Для цього, як можна зрозуміти позицію апеляційного суду, не потрібно повторно (ще раз) попереджати про майбутнє звільнення (з тих самих підстав).
Водночас, як зазначив суд апеляційної інстанції, матеріали справи не містять доказів дотримання відповідачем вказаних приписів частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII (тобто, що позивачеві пропонували будь-які посади). Суд апеляційної інстанції зауважив також, що з моменту попередження позивача про звільнення з підстав, встановлених пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України та пункту 1 частини першої статті 81 Закону № 889-VIII (13 липня 2020 року) і до видання спірного наказу (02 червня 2021 року) минув майже рік, а від набрання чинності Законом № 1285-IX, якими встановлено обов`язок суб`єкта призначення або керівника державної служби запропонувати державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби - приблизно три місяці.
У підсумку суд апеляційної інстанції зазначив, що відповідач порушив процедуру звільнення позивача із займаної посади, що свідчить про протиправність наказу ДФС України від 02 червня 2021 року № 835-о "Про звільнення ОСОБА_1".
Касаційне оскарження
5. Київська митниця [Держмитслужби] подала касаційну скаргу на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2022 року, у якій просить скасувати цю постанову та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2021 року.
Підставою для касаційного оскарження автор скарги зазначив пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
З погляду скаржника, правильне вирішення цього спору залежить від того, яку редакцію (які норми) абзацу другого частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII застосовувати до спірних відносин: у редакції, викладеній згідно із Законом № 440-ІХ (яка була чинна і діяла на дату вручення позивачеві попередження про звільнення від 13 липня 2020 року) чи в редакції, викладеній згідно із Законом № 1285-ІХ (яка набрала чинності за три місяці до видання спірного наказу і діє дотепер).
Автор касаційної скарги переконує, що при вирішенні питання про правомірність спірного наказу застосовувати треба статтю 87 Закону № 889-VIII у редакції, викладеній згідно із Законом № 440-ІХ, адже вона була чинна на дату попередження позивача про звільнення, тобто початку самої процедури звільнення. Це означає також, що Закон № 1285-ІХ не має зворотної дії в часі і не може застосовуватися до спірних відносин. Відтак з покликанням на статтю 58 Конституції України скаржник ствердив, що суд апеляційної інстанції надав нормі Закону № 1285-ІХ зворотної дії і застосував її до правовідносин, які виникли до набрання нею чинності.
В окресленій площині скаржник і просить висловити позицію щодо застосування положень частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII (в редакції, яка діяла до 06 березня 2021 року) у зіставленні зі статтею 58 Конституції України щодо зворотної дії в часі.
Ухвалою від 17 жовтня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження з цих підстав.
6. У додаткових поясненнях від 28 жовтня 2022 року представник Держмитслужби Білуга С. С. зазначив також, що відповідно до Постанови [від 18 грудня 2018 року] № 1200 відбувся поділ Державної фіскальної служби України на дві юридичні особи - Державну митну службу України та Державну податкову службу України, в результаті чого відбулась саме реорганізація Державної фіскальної служби України, яка й досі перебуває у стані припинення.
Ця обставина, тобто реорганізація державного органу, стала підставою для припинення державної служби за ініціативи суб`єкта призначення у значенні пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII.
Скаржник нагадав, що Законом [від 14 січня 2020 року] № 440-ІХ внесені зміни, зокрема, до Закону № 889-VIII та доповнено частину третю статті 87 цього Закону новим абзацом. У цьому зв`язку скаржник просить суд під час розгляду справи зважити на роз`яснення Національного агентства України з питань державної служби (далі - НАДС) від 15 березня 2021 року № 132-р/з "Щодо окремих питань процедури звільнення державного службовця за ініціативою суб`єкта призначення".
Наразі положення частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII у редакції, викладені згідно із Законом № 1285-ІХ (чинним з 06 березня 2021 року), передбачають обов`язок суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі одночасно з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII пропонувати державному службовцю відповідну посаду з урахуванням положень абзацу другого частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII.
Проте, за текстом пояснень, процедура звільнення, розпочата і не завершена до набрання чинності Законом № 1285-IX, завершується згідно із законодавством, яке діяло на момент початку такої процедури. Тобто, якщо державного службовця в установленому порядку повідомлено про звільнення на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII і таке звільнення не відбулось до 06 березня 2021 року, суб`єкт призначення або керівник державної служби не має обов`язку пропонувати цьому державному службовцю іншу посаду, як того вимагають положення частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII в чинній редакції.
7. Представник позивача - адвокат Іванченко А. П. подала відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити оскаржену постанову суду апеляційної інстанції без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
Представник позивача зауважила, що станом на дату попередження позивача про звільнення (13 липня 2020 року) відповідач справді не мав обов`язку пропонувати йому посади для призначення/переведення. Водночас, слушною і обґрунтованою є позиція суду апеляційної інстанції стосовно того, що за час, який минув від дати попередження й до звільнення, а це майже рік, змінилося нормативне регулювання спірних відносин й з 06 березня 2021 року диспозиція абзацу другого частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII тепер зобов`язує суб`єкта призначення/керівника державної служби пропонувати державному службовцю посаду й тільки в разі відмови від запропонованих посад чи відсутності можливості їх запропонувати державний службовець може бути звільнений на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII.
Зазначила також, що позивач - після попередження про звільнення - опинився у зовсім невизначеному становищі, а з уваги на доводи представників відповідача - ще й у нерівному і дискримінаційному. Від попередження про звільнення (яке за правилами частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII має бути вручене не пізніше, як за 30 календарних днів) минув майже рік і за цей час позивач не знав й не міг спрогнозувати своє подальше перебування на посаді. За цей час зазнала змін й стаття 87 Закону № 889-VIII, що лише посилило невизначеність ситуації, в якій він перебував, адже інші державні службовці за схожої ситуації і в той самий час мали підстави очікувати на пропозицію іншої посади, тоді як його, видавши спірний наказ, такого уповання позбавили.
На думку представника позивача, позиція Держмитслужби за описаної ситуації і трактування його представниками приписів частини статті 87 Закону № 889-VIII не узгоджується з принципом правової визначеності як невід`ємного елемента верховенства права, яким пронизані усі статті Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
У цьому зв`язку представник позивача, акцентуючи увагу на "якості закону" як важливої вимоги Конвенції щодо національного законодавства, зазначила про рішення Європейського суду з прав людини від 14 жовтня 2010 року у справі "Щокін проти України" (заяви № 23759/03 та № 37943/06), від 18 грудня 2008 року у справі "Новік проти України" (заява № 48068/06), від 14 червня 2007 року у справі "Свято-Михайлівська Парафія проти України" (заява № 77703/01), від 09 січня 2013 року у справі "Олександр Волков проти України" (заява № 21722/11)
Законодавство, яке регулювало процедуру припинення державної служби (у зв`язку з реорганізацією державного органу) протягом всього періоду звільнення позивача (починаючи від вручення попередження) не було передбачуване щодо наслідків, тож говорити про правову визначеність за описаної вище ситуації через призму "якості закону" не доводиться.
Представник позивача зазначила також про неприпустимість необмеженої правової дискреції суб`єкта владних повноважень, зокрема, при вирішенні питання про припинення державної служби, якої не може і не повинно бути, якщо йдеться про верховенство права у всіх його аспектах.
З погляду автора відзиву, по відношенню до позивача превалював якраз дискримінаційний підхід і нічим не обмежена й не передбачувана дискреція суб`єкта призначення у вирішенні питання про подальше проходження позивачем публічної служби, основана не тільки на суперечливому і нечіткому законодавчому регулюванні окресленого сегменту правовідносин, але й також на хибному його трактуванні і застосуванні з боку суб`єктів владних повноважень, надто стосовно державних службовців митних органів.
Релевантні джерела права
8. Стаття 58 Конституції України передбачає, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
9. Відповідно до частин першої-третьої статті 5 Закону № 889-VIII правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.
Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Згідно з частиною п`ятою статті 22 Закону № 889-VIII (із змінами, внесеними згідно із Законом № 117-IX) у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.
10. Відповідно до частини першої статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється: <…> 4) за ініціативою суб`єкта призначення (стаття 87 цього Закону) <…> ("за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону)" - у редакції, викладеній згідно із Законом України від 19 вересня 2019 року № 117-IX "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" (далі - Закон № 117-ІХ), яка діяла на дату попередження позивача).