ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 826/13003/17
провадження № К/9901/7650/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Калашнікової О. В., Кашпур О. В.
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу
за позовом Публічного акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" до Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2020 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Лічевецького І. О., суддів: Кобаля М. І., Мельничука В. П.
І. Суть спору
1. У жовтні 2017 року Публічного акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" (далі - ПАТ "НАК Нафтогаз України") звернулась до суду з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України (далі - Держаудитслужба) про визнання протиправною та скасування вимоги Держаудитслужба від 12 вересня 2017 року № 05-14/683.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що за результатами проведеної планової ревізії фінансово-господарської діяльності ПАТ "НАК Нафтогаз України" за період з 01 квітня 2015 року по 31 березня 2017 року, Держаудитслужбою складено акт № 05-21/4 від 09 серпня 2016 року.
Вказує, що на підставі матеріалів перевірки суб`єктом владних повноважень сформовано вимогу щодо усунення виявлених в діяльності - ПАТ "НАК Нафтогаз України" порушень чинного законодавства, з якою позивач не згоден, оскільки В Держаудитслужбою не було враховано надані позивачем документи в обґрунтування своєї позиції.
Вважаючи, що оскаржувана вимога від 12 вересня 2017 року № 05-14/683 не відповідає фактичним обставинам та суперечить чинному законодавству, позивач звернувся до суду з метою її скасування.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. На виконання пункту 2.15 Плану проведення заходів державного фінансового контролю за ІІ квартал 2017 року та відповідно до направлення від 28 квітня 2017 року № 488 проведено ревізію фінансово-господарської діяльності ПАТ "НАК Нафтогаз України" за період з 01 квітня 2015 року по 31 березня 2017 року, про що складено акт від 09 серпня 2017 року № 05-21/4.
4. 12 вересня 2017 року на підставі висновків акту ревізії контролюючим органом сформована вимога № 05-14/683, у відповідності до якої контролюючим органом встановлено:
в порушення пунктів 4.6 і 4.8 Положення про порядок ведення претензійної та позовної роботи, затвердженого наказом ПАТ "НАК Нафтогаз України" від 23 липня 2012 року № 211, несвоєчасно ініційовано позовну роботу, внаслідок чого пропущено термін позовної давності, встановлений статтею 257 Цивільного кодексу України, та в порушення частини другої статті 625 Цивільного кодексу України не забезпечено стягнення 3 % річних та інфляційних втрат за порушення умов договору поставки природного газу від 31 жовтня 2009 року № 10/09-П з ПАТ "Рівнеазот", нарахованих за період з 08 травня 2014 року по 02 червня 2015 року, через що компанією не стягнуто 200726839,60 грн.;
в порушення статті 193 Господарського кодексу України та пункту 3.14 договору про закупівлю послуг від 13 лютого 2014 року № 13/09 зайво сплачено ДП "Нафтогазобслуговування" коштів на суму 251297,44 грн. через безпідставне включення до калькуляцій, що додаються до актів приймання-передачі наданих автотранспортних послуг, здійснених виплат перших п`яти днів непрацездатності, одноразових заохочувальних премій, відрахувань до Пенсійного фонду України, операційних витрат та рентабельності, що призвело до матеріальної шкоди (збитків) на зазначену суму;
в порушення статті 193 Господарського кодексу України та пункту 2.2 договору від 14 грудня 2016 року № 37 ТОВ "САМСОН" внесено до акту здачі-приймання послуг з контрольного обстеження, технічної інвентаризації, формування необхідного пакета документів та державної реєстрації адміністративних будівель Компанії витрат, які фактично не здійснено, чим завищено їх вартість на суму 226843,03 грн., та призвело до зайвої оплати ПАТ "НАК Нафтогаз України" та матеріальної шкоди (збитків) на зазначену суму;
в порушення статті 193 Господарського кодексу України, статті 629 Цивільного кодексу України та розділів V та VII договору від 09 квітня 2015 року № RS/2015 ПАТ "НАК Нафтогаз України" не нараховано пеню за порушення компанією Ryder Scott Co. LP термінів надання послуг, внаслідок чого пропущено термін позовної давності, установлений статтею 257 Цивільного кодексу України, через що Компанією не стягнуто 8 025 долл. США (за курсом НБУ станом на 07.08.2016 - 199093,03 гривні).
5. Згідно з вимогою від 12 вересня 2017 року № 05-14/683 "Про усунення порушень законодавства" на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 частини першої статті 10, частини другої статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", підпункту 9 пункту 4, підпункту 16 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, пунктів 46, 49 - 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, Держаудитслужба вимагає:
опрацювати матеріали ревізії та усунення виявлених порушень законодавства у встановленому законодавством порядку;
розглянути питання про притягнення працівників підприємства, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
6. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 серпня 2019 року позовні вимоги задоволено.
6.1. Визнати протиправною та скасовано вимогу Держаудитслужби "Про усунення порушень законодавства" від 12 вересня 2017 року № 05-14/683.
7. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції проаналізувавши кожен пункт вимоги органу фінансового контролю крізь призму відповідного законодавства, виходив з того, що висновки, які містяться у пунктах спірної вимоги є необґрунтованими При цьому зміст спірної вимоги зводиться до спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, що, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.
8. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 06 лютого 2020 року скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 серпня 2019 року та ухвалив нове рішення, яким в позові відмовив.
9. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність з вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку підконтрольною установою або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом.
IV. Касаційне оскарження
10. Представник ПАТ "НАК Нафтогаз України" подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Так, автор скарги посилається на застосування судом апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення положень статей 10 та 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" у подібних правовідносинах без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 та в постановах Верховного Суду від 12 березня 2019 року у справі № 826/13956/17, від 11 вересня 2018 року у справі № 825/1481/16, від 18 вересня 2018 року у справі № 810/667/16, від 02 жовтня 2018 року у справі № 808/494/17, від 11 жовтня 2018 року у справі № 821/1342/17, від 11 жовтня 2018 року у справі № 813/4101/17, від 20 листопада 2018 року у справі № 815/4223/16 та від 26 лютого 2019 року у справі № 810/1050/18.
Вказує, що під час ухвалення оскарженого рішення суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права, а саме приписи пункту 7 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" та положення статті 15 цього самого Закону. Зазначає, що суд апеляційної інстанції, проігнорувавши вказані норми закону, вирішив, що вимоги щодо потреби опрацювання матеріалів ревізії та розгляду питання про притягнення винних працівників до відповідальності самі собою не створюють жодних негативних наслідків для позивача, оскільки не зобов`язують ПАТ "НАК Нафтогаз України" ухвалити конкретне рішення.
Стверджує, що такий висновок не відповідає вимогам закону, оскільки стаття 10 та стаття 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" характеризують обов`язковість вимог Держаудитслужби незалежно від того, чи створюють вони негативні наслідки для адресата, а чинне законодавство не пов`язує негативні наслідки вимог тільки з ситуацією, коли такі вимоги зобов`язують адресата ухвалити конкретне рішення.
11. Верховний Суд ухвалою від 07 квітня 2020 року відкрив касаційне провадження за скаргою ПАТ "НАК Нафтогаз України" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2020 року з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
12. Представник Держаудитслужби подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
13. Ухвалою Верховного Суду від 30 листопада 2022 року задоволено заяви про самовідвід суддів Верховного Суду Єзерова А. А., Кравчука В. М., Стародуба О. П. та відведено вищевказаних суддів від розгляду справи № 826/13003/17.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
14. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
15. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Відповідно до статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
17. Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
18. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
19. Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
20. Згідно з пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
21. Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
22. Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.
Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.
23. За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.