ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 360/6282/21
адміністративне провадження № К/990/6101/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Луганської обласної прокуратури
на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2021 року (суддя Свергун І.О.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2022 року (колегія у складі суддів Сіваченко І.В., Гаврищук Т.Г., Блохіна А.А.)
у справі № 360/6282/21
за позовом Луганської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Луганській області
до Луганського природного заповідника Національної академії наук України
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2021 року Луганська обласна прокуратура звернулася до суду із позовом до Луганського природного заповідника Національної академії наук України (далі - Луганський природний заповідник НАН України; відповідач), в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо розробки та подання на затвердження Проекту організації території Луганського природного заповідника та охорони його природних комплексів;
- зобов`язати Луганський природний заповідник НАН України вжити заходи по розробці та затвердженню Проекту організації території Луганського природного заповідника НАН України та охорони його природних комплексів.
2. Луганський окружний адміністративний суд ухвалою від 29.10.2021, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 13.01.2022, повернув Луганській обласній прокуратурі позовну заяву.
3. 11.02.2022 Луганська обласна прокуратура подала касаційну скаргу, в якій просила скасувати ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 29.10.2021 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 13.01.2022, направити матеріали справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
4. Ухвалою Верховного Суду від 11.05.2022 відкрито касаційне провадження.
5. Скаржник клопотав про розгляд справи за його участі, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ ТА АРГУМЕНТИ СТОРІН
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що зі змісту позовної заяви заступника керівника Луганської обласної прокуратури вбачається, що Державною екологічною інспекцією у Луганській області в періоди з 10.08.2020 по 21.08.2020 та з 03.12.2020 по 04.12.2020 проведено позапланові перевірки дотримання Луганським природним заповідником НАН України вимог природоохоронного законодавства на підставі наказів від 07.08.2020 № 2/1-28-305 та від 02.12.2020 № 2/1-28-488, за результатами яких складено акти перевірок від 21.08.2020 № 317 та від 04.12.2020 № 431, якими зафіксовано порушення, що стосуються організації території об`єкта природно-заповідного фонду та його документального оформлення. За результатами перевірки від 21.08.2020 складено припис № 317, яким надано строк для усунення виявлених порушень до 21.10.2020.
7. За результатами перевірки 03.12.2020 винесено постанову від 03.12.2020 № 001125 про накладення адміністративного стягнення за ст. 188-5 КУпАП.
8. Протягом 2021 року Державною екологічною інспекцією у Луганській області проведено дві перевірки дотримання Луганським природним заповідником НАН України вимог природоохоронного законодавства.
9. 15.06.2021 проведено планову перевірку зазначеного об`єкта та складено відповідний акт від 15.06.2021 № 176, яким, серед іншого, встановлено порушення законодавства про природно-заповідний фонд. У зв`язку з чим контролюючим органом складено припис від 18.06.2021 за № 176, яким Луганському природному заповіднику надано строк до 18.08.2021, зокрема для надання затвердженого в установленому законом порядку Проекту організації території об`єкта природно-заповідного фонду.
10. У період з 31.08.2021 по 06.09.2021 Державною екологічною інспекцією у Луганській області проведено позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства Луганським природним заповідником НАН України щодо виконання припису від 18.06.2021 № 176, яким адміністрацію заповідника зобов`язано вкотре надати затверджений в установленому законом порядку Проект організації території об`єкта природно-заповідного фонду у строк до 18.08.2021, про що повідомити Державну екологічну інспекцію у Луганській області не пізніше триденного строку після закінчення встановленого терміну виконання відповідного пункту припису, про що складено акт від 06.09.2021 №263.
11. В акті перевірки від 06.09.2021 № 263 зафіксовано невиконання Луганським природним заповідником НАН України пункту 12 припису від 18.06.2021 № 176 щодо надання затвердженого в установленому законом порядку Проекту організації території об`єкта природно-заповідного фонду та охорони його природних комплексів.
12. 01.09.2021 винесено постанову про накладення адміністративного стягнення №001430, якою на в.о. директора Луганського природного заповідника НАН України ОСОБА_1. за невиконання вищенаведеного припису покладено санкції.
13. На підставі наведеного, заступник керівника Луганської обласної прокуратури звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Луганській області про визнання протиправною бездіяльності Луганського природного заповідника Національної академії наук України та зобов`язання останнього вжити заходи по розробці та затвердженню Проекту організації території Луганського природного заповідника НАН України та охорони його природних комплексів.
14. При цьому, заступник керівника Луганської обласної прокуратури зазначає про відсутність коштів на сплату судового збору у Державної екологічної інспекції у Луганській області, що підтверджується листом Державної екологічної інспекції у Луганській області від 21.09.2021 № 2/2-15-362.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Суд першої інстанції дійшов висновку, що заступник керівника Луганської обласної прокуратури подав позов в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Луганській області без достатніх правових підстав, за відсутності належного обґрунтування необхідності такого представництва, а також належних та допустимих доказів.
16. Суд апеляційної інстанції уточнив, що прокурор не довів необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтував підстави звернення до суду. Відсутність права на подання подібного позову від імені Держекоінспекції свідчить і про відсутність права у прокурора на подання такого позову.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
17. Прокурор вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій:
- неправильно застосували ст. 8, 50, 55, 131-1 Конституції України, ч. 3, 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст. 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", ст. 5-7, 53, 73,74, 90 ч. 4 ст. 169, 242 КАС України, п. 5 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275, п. "й" ст. 20-2 Закону України "Про охорони навколишнього природного середовища";
- застосували ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" в контексті відсутності у прокурора права на подачу позову в інтересах екологічної інспекції через відсутність у контролюючого органу такого права;
- не врахували висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 01.06.2021 у справі № 925/929/19. Суди попередніх інстанцій не взяли до уваги причини виникнення спору та мету, яку переслідує прокурор. Визначальним у цьому випадку є не звернення Державної екологічної інспекції у Луганської області до суду з цим позовом, яка має такі повноваження відповідно до ст. 28 Закону України від 17.03.2011 № 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади".
18. Відповідач не скористався правом надати відзив.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов висновку про наявність підстав для її задоволення з таких мотивів.
20. Відповідно до ч. 1, 2 ст. 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
21. Наведеним положенням ч. 1 ст. 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
22. Завданням адміністративного судочинства, у розумінні ч. 1 ст. 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
23. За визначенням п. 8 ч. 1 ст. 4 КАС України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
24. Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч. 4 ст. 5 КАС України).
25. Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.