ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 грудня 2022 року
м. Київ
справа №640/32706/21
адміністративне провадження № К/990/25212/22, К/990/27365/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Єзерова А.А., судді Стрелець Т.Г., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Вінницягаз"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії,
за касаційними скаргами Акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 травня 2022 року (постановлену у складі судді Каракашьяна С.К.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 вересня 2022 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Костюк Л.О., суддів Бужак Н.П., Кобаля М.І.),
У С Т А Н О В И В :
1. У травні 2022 року Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації "Вінницягаз" (далі також - позивач, АТ "Вінницягаз") звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП), у якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просило:
визнати протиправною бездіяльність НКРЕКП, що полягає у незатвердженні обсягу різниці між фактично обґрунтованою вартістю послуг з розподілу природного газу, та затвердженими тарифами;
зобов`язати НКРЕКП затвердити обсяг різниці в розмірі 940 125 тис. грн та включити позивача до реєстру підприємств, які беруть участь в процедурі врегулювання заборгованості суб`єктів ринку природного газу.
2. Разом із позовною заявою АТ "Вінницягаз" подало до суду першої інстанції заяву про забезпечення позову, в якій заявник просив:
заборонити Акціонерному товариству "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", код ЄДРПОУ 20077720, (далі також - АТ "НАК "Нафтогаз України") до завершення розгляду даної справи подавати заяви про примусове виконання виконавчих документів, які видані на підставі рішення Господарського суду Вінницької області від 8 листопада 2017 року та постанови Північно-Західного апеляційного господарського суду від 17 листопада 2021 року у справі № 902/368/16, а також рішення Господарського суду Вінницької області від 13 січня 2020 року, залишеного в силі постановою Північно-Західного апеляційного господарського суду від 22 лютого 2022 року у справі №902/537/18;
заборонити органам та особам, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів, вчиняти дії по врегулюванню заборгованості AT "Вінницягаз" перед AT "НАК "Нафтогаз України" у порядку іншому, ніж визначено для такої заборгованості нормами Закону України "Про заходи, спрямовані на подолання кризових явищ та забезпечення фінансової стабільності на ринку природного газу", а саме, вчиняти будь-які виконавчі дії по примусовому стягненню заборгованості AT "Вінницягаз" заборгованості перед АТ "НАК "Нафтогаз України" (81 365 166,10 грн основного боргу, 32 898 051,74 грн пені, 828 417,93 грн 3% річних, 22 422 297,49 грн інфляційних втрат у справі № 902/368/16 та 144 882,11 грн 3% річних, 24 159 157,40 грн інфляційних втрат у справі № 902/537/18);
заборонити банківським установам (банкам), в яких відкрито рахунки AT "Вінницягаз" приймати до виконання будь-які вимоги, в тому числі, платіжні вимоги органів та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів, про примусове стягнення заборгованості, врегулювання якої передбачено нормами Закону України "Про заходи, спрямовані на подолання кризових явищ та забезпечення фінансової стабільності на ринку природного газу", зокрема в межах виконавчих проваджень по стягненню заборгованості перед АТ "НАК "Нафтогаз України", яка виникла до 31 грудня 2020 року за договором купівлі-продажу природного газу для виробничо-технологічних та власних потреб № 13-110 - ВТВ від 4 січня 2013 року та стягнута на підставі рішення Господарського суду Вінницької області від 8 листопада 2017 року та постанови Північно-Західного апеляційного господарського суду від 17 листопада 2021 року у справі № 902/368/16, а також рішення Господарського суду Вінницької області від 13 січня 2020 року, залишеного в силі постановою Північно-Західного апеляційного господарського суду від 22 лютого 2022 року у справі № 902/537/18;
зупинити стягнення на підставі наказів Господарського суду Вінницької області, виданих на виконання на підставі рішення Господарського суду Вінницької області від 8 листопада 2017 року та постанови Північно-Західного апеляційного господарського суду від 17 листопада 2021 року у справі № 902/368/16, а також рішення Господарського суду Вінницької області від 13 січня 2020 року, залишеного в силі постановою Північно-Західного апеляційного господарського суду від 22 лютого 2022 року у справі № 902/537/18.
3. Заяву про забезпечення позову мотивовано посиланням на приписи Закону України "Про заходи, спрямовані на подолання кризових явищ та забезпечення фінансової стабільності на ринку природного газу" від 14 липня 2021 року № 1639-IX (далі - Закон № 1639-IX), згідно якого, як стверджує позивач, стягнення заборгованості можливе лише в установленому вищезазначеним спеціальним Законом порядку, натомість з позивача відбувається стягнення в загальному порядку.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4. Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 травня 2022 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 вересня 2022 року, заяву АТ "Вінницягаз" задоволено частково, а саме: заборонено органам та особам, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів, вчиняти дії із стягнення заборгованості АТ "Вінницягаз" перед AT "НАК "Нафтогаз України" у порядку іншому, ніж визначено для такої заборгованості нормами Закону України "Про заходи, спрямовані на подолання кризових явищ та забезпечення фінансової стабільності на ринку природного газу", а саме, вчиняти будь-які виконавчі дії по примусовому стягненню заборгованості AT "Вінницягаз" перед АТ "НАК "Нафтогаз України" (81 365 166,10 грн основного боргу, 32 898 051,74 грн пені, 2 828 417,93 грн 3% річних, 22 422 297,49 грн інфляційних втрат у справі № 902/368/16 та 3 144 882,11 грн 3% річних, 24 159 157,40 грн інфляційних втрат у справі № 902/537/18).
У задоволенні решти вимог відмовлено.
5. Ухвалюючи вищезазначені судові рішення, суди попередніх інстанцій виходили з того, що заборгованість, що стягується за рішеннями господарських судів у справі № 902/368/16 та у справі № 902/537/18 підлягає врегулюванню у відповідності до процедур, передбачених Законом України "Про заходи, спрямовані на подолання кризових явищ та забезпечення фінансової стабільності на ринку природного газу", оскільки статтею 2 вказаного Закону визначено, що його дія поширюється на відносини із врегулювання заборгованості за придбаний у НАК "Нафтогаз України" природний газ, послуги з його розподілу і транспортування та виключно на суб`єктів ринку природного газу, що включені до Реєстру.
6. З матеріалів справи судами встановлено, що заборгованість позивача перед АТ НАК "Нафтогаз України" виникла за наслідками виконання умов договорів щодо купівлі-продажу природного газу від 4 січня 2013 року №13-110-ВТВ, про що зазначено у вищезазначених судових рішеннях. Таким чином, порядок врегулювання погашення зазначеної заборгованості підпадає під дію Закону №1639-ІХ.
7. Однак, за твердженнями позивача, регулятор ухиляється від прямих обов`язків, передбачених нормами чинного законодавства щодо затвердження розрахунку різниці між фактичною обґрунтованою вартістю послуг з розподілу природного газу, що надаються позивачем та затвердженими НКРЕКП тарифами на розподіл природного газу, чим унеможливлює реалізацію положень Закону щодо участі позивача в процедурах врегулювання заборгованості.
8. При цьому положення Закону №1639-ІХ імперативно вказують та містять спеціальний порядок виконання судових рішень про стягнення заборгованості врегульованої цим Законом, який відмінний від Закону України "Про виконавче провадження". Судові рішення про стягнення заборгованості що підлягають врегулюванню із застосуванням процедур, передбачених Законом №1639-ІХ, не підлягають примусовому виконанню за правилами Закону України "Про виконавче провадження".
9. Таким чином, вирішуючи питання щодо вжиття заходів забезпечення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, врахував позицію позивача щодо існування реальної загрози неможливості виконання рішення суду у даній адміністративній справі, оскільки на даний час вживаються заходи по фактичному стягненню з позивача боргів та штрафних санкцій, для яких нормами Закону №1639-ІХ встановлено особливий порядок їх врегулювання та виконання (реалізація) яких знаходиться в безпосередній залежності від дій відповідача.
10. Крім того, суди попередніх інстанцій звернули увагу на те, що у разі повноцінного проведення виконавчих дій на виконання рішення Господарського суду Вінницької області від 8 листопада 2017 року у справі № 902/368/16 та рішення Господарського суду Вінницької області від 13 січня 2020 року у справі № 902/537/18, в порядку, визначеному Законом України "Про виконавче провадження", застосування приписів Закону №1639 до позивача буде неможливо.
11. Також судами попередніх інстанцій було узято до уваги пояснення позивача про те, що до моменту набрання рішенням законної сили у цій справі він зазнає невиправданих витрат, які в подальшому неможливо буде компенсувати.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг
12. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, вважаючи їх прийнятими з порушенням норм процесуального права, АТ НАК "Нафтогаз України" звернулося із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні заяви про забезпечення позову відмовити повністю.
13. В обґрунтування касаційної скарги АТ НАК "Нафтогаз України" зазначає, що ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 травня 2022 року про забезпечення позову та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 вересня 2022 року у справі №640/32706/21 ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, зокрема статті 129-1 Конституції України та статей 150, 151 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
14. Також скаржником зазначено, що Шостий апеляційний адміністративний суд у постанові від 8 вересня 2022 року у справі №640/32706/21 застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 3 квітня 2019 року № 211/129/18-ц, від 25 квітня 2019 року у справі №826/10936/18, від 20 грудня 2019 року у справі № 640/9158/19, від 9 квітня 2020 року у справі №640/21360/19, від 1 жовтня 2020 року у справі №524/188/18, від 9 листопада 2021 року у справі № 160/10368/20 та від 1 лютого 2022 року у справі №902/368/16.
15. Крім того, не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, вважаючи їх прийнятими з порушенням норм процесуального права, НКРЕКП звернулася із касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні заяви про забезпечення позову відмовити повністю.
16. В обґрунтування касаційної скарги НКРЕКП зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статей 150, 151 КАС України, у зв`язку із чим, не врахували, що заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. На підтвердження вказаного НКРЕКП наголошує на необхідності врахування правової позиції Верховного Суду, викладеної у постановах від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 25 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18, про те, що заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
17. Ухвалою Верховного Суду від 21 грудня 2022 року справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 22 грудня 2022 року.
18. З касаційними скаргами скаржниками подані клопотання про розгляд касаційних скарг у судовому засіданні, в задоволенні яких було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 21 грудня 2022 року.
Позиція інших учасників справи
19. 11 жовтня 2022 року до Верховного Суду надійшов відзив АТ "Вінницягаз" на подані касаційні скарги, у якому зазначається про помилковість та необґрунтованість доводів касаційних скарг. Позивач вважає безпідставними твердження про начебто забезпечення позову шляхом зупинення виконання судового рішення, яке набрало законної сили. На думку позивача, в даному випадку судом першої інстанції застосовано такий вид забезпечення позову, як заборона іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору, а не зупинення стягнення на підставі виконавчого документа, як намагаються зазначити скаржники у свої касаційних скаргах.
20. Позивач наполягає на тому, що ухвала Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 травня 2022 року про забезпечення позову у справі №640/32706/21 жодним чином не зупиняє та не впливає на можливість та порядок виконання рішень суду у справах № 902/368/16 та № 902/537/18 у спосіб, передбачений положеннями Закону №1639-ІХ. Так, позивач зазначає, що, приймаючи Закону №1639-ІХ, держава взяла на себе зобов`язання врегулювати заборгованість у сфері ринку природного газу у спеціальному порядку, в тому числі заборгованість, яка стягнута за судовими рішеннями, що набрали законної сили, в інший спосіб аніж це передбачено Законом України "Про виконавче провадження".
21. Також позивач вважає безпідставними та необґрунтованими доводи касаційних скарг про те, що при ухваленні оскаржуваних судових рішень суди попередніх інстанцій недотримались принципу співмірності та адекватності, а також неправильно застосували положення Закону №1639-ІХ.
22. З огляду на вищезазначене, позивач вважає, що рішення судів попередніх інстанцій прийняті з правильним застосуванням норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а тому просить Верховний Суд касаційні скарги залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій та доводів касаційної скарги
23. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, висновкам судів попередніх інстанцій та доводам касаційних скарг, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
24. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
25. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
26. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 травня 2022 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 8 вересня 2022 року не відповідають, а викладені в касаційних скаргах доводи є прийнятні з огляду на таке.
27. Відповідно до частин першої та другої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
28. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що заходи забезпечення позову можуть вживатися виключно у випадках, коли невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
29. Згідно з положеннями частини першої статті 151 КАС України позов може бути забезпечено, зокрема, шляхом: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
30. Відповідно до пунктів 2, 4 роз`яснень Постанови Пленуму Верховного Суду України від 22 грудня 2006 року №9 "Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову" недопустимо забезпечувати позов шляхом зупинення виконання судових рішень, що набрали законної сили; при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам. Вирішуючи питання про забезпечення позову, суд має брати до уваги інтереси не тільки позивача, а й інших осіб, права яких можуть бути порушені у зв`язку із застосуванням відповідних заходів.
31. Згідно Рекомендацій № R (89) 8 "Про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах", затверджених Комітетом Міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року (Recommendation R(89)8 of the Committee of Ministers to member States on provisional court protection in administrative matters (Adopted by the Committee of Ministers on 13 September 1989 at the 428th meeting of the Ministersʼ Deputies)), приймаючи рішення щодо необхідності надання особі тимчасового захисту, суд бере до уваги всі фактори та інтереси, які стосуються цієї справи. Рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд (prima facie) наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта.
32. Крім того, відповідно до Рекомендацій (2004)20 "Про судовий перегляд адміністративних актів", прийнятих Комітетом Міністрів Ради Європи 15 грудня 2004 року (Recommendation REC(2004)10 of the Committee of Ministers to member States concerning the protection of the human rights and dignity of persons with mental disorder and its Explanatory Memorandum (Adopted by the Committee of Ministers on 22 September 2004 at the 896th meeting of the Ministersʼ Deputies)), суд повинен мати право надавати тимчасові заходи захисту до завершення провадження. Цей принцип спрямований на забезпечення того, що виконання оскаржуваного заходу може бути призупинено у випадках, коли його виконання поставило б відповідну особу в незворотну ситуацію (рішення у справі Джабарі проти Туреччини (Jabari v. Turkey), заява №40035/98 та рішення у справі Чонка проти Бельгії (Conka v. Belgium), заява №51564/99). Суд повинен мати повноваження надавати тимчасові заходи захисту до завершення судового розгляду. Такі заходи можуть включати повне або часткове призупинення виконання оскаржуваного адміністративного акта, таким чином дозволяючи суду відновити фактичну та де-юре ситуацію, яка б панувала за відсутності адміністративного акта, або покладати відповідні зобов`язання на адміністративні органи. Цей принцип узгоджується з Рекомендацією № R(89)8 Комітету міністрів держав-членів Ради Європи "Про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах", яка передбачає, що заявник може просити суд або інший компетентний орган вжити заходів про тимчасовий захист від адміністративного акта.
33. Згідно з позицією Європейського суду з прав людини заходи забезпечення (тимчасові заборони), які вживає суд у процесі вирішення спору, повинні відповідати закону, враховувати суспільні (загальні) інтереси та пропорційність між використаними засобами та метою, яку прагне суд досягнути (див., наприклад, Dzinic v. Croatia (Джиніч проти Хорватії), № 38359/13, п.п. 61-62 та Karahasanoglu v. Turkey (Карагасаноглу проти Туреччини) (заяви № 21392/08 та 2 інші заяви, п.п. 144-153)).
34. Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб - позивачів та юридичних в адміністративному процесі та механізмом, який покликаний гарантувати, у суворій відповідності до закону та за наявності безумовних фактичних підстав, (1) виконання майбутнього рішення суду або/та (2) ефективний захист позивача, який неможливий без негайного втручання суду.
Заходи забезпечення позову мають бути вжиті лише в межах позовних вимог, бути адекватними та співмірними з позовними вимогами, зокрема, спроможність такого заходу забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову, перевірити імовірність утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів, а також мотивувати неможливість порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками цього судового процесу.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.