ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 грудня 2022 року
м. Київ
справа №826/3486/18
адміністративне провадження № К/9901/4518/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Державної служби геології та надр України
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 19.10.2018 (суддя Чудак О.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.01.2019 (колегія суддів у складі суддів Степанюка А.Г., Губської Л.В., Епель О.В.)
у справі № 826/3486/18
за позовом Публічного акціонерного товариства "Об`єднана гірничо-хімічна компанія"
до Державної служби геології та надр України
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії.
I. РУХ СПРАВИ.
1. У лютому 2018 року Публічне акціонерне товариство "Об`єднана гірничо-хімічна компанія" (далі - позивач, ПАТ "ОГХК") звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - відповідач, Держгеонадра України) про:
- визнання протиправною бездіяльності Держгеонадр України щодо невнесення у встановленому законом порядку змін до виданого спеціального дозволу від 11.02.2015 №6027 на користування надрами;
- зобов`язання Держгеонадра України видати наказ про внесення змін до виданого ПАТ "ОГХК" спеціального дозволу від 11.02.2015 №6027 на користування надрами, згідно з п.17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, на підставі поданої ПАТ "ОГХК" заяви від 12.04.2017 №272/12-04 про внесення змін до спеціального дозволу від 11.02.2015 №6027 (зареєстрована Держгеонадрами України №7404/02/12-17 від 12.04.2017);
- зобов`язання Держгеонадра України видати (надати) ПАТ "ОГХК" (його представнику) спеціальний дозвіл на користування надрами від 11.02.2015 №6027, на новому бланку з відповідними змінами, які вносяться на підставі п. 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі - Порядок №615; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), згідно з поданої ПАТ "ОГХК" заяви від 12.04.2017 №272/12-04 про внесення змін до спеціального дозволу від 11.02.2015 №6027, зареєстрованої Державною службою геології та надр України №7404/02/12-17 від 12.04.2017).
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.10.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.01.2019, позов задоволено.
3. У касаційній скарзі Держгеонадра України просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове - про відмову в задоволенні позову.
4. Ухвалою від 25.02.2019 Верховний Суд відкрив провадження у справі.
5. Позивач клопотав про розгляд справи за його участі, однак Верховний Суд відмовив у задоволенні такого клопотання.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 11.02.2015 Держгеонадрами України видано ПАТ "ОГХК" спеціальний дозвіл на користування надрами №6027 на видобування титанових руд для отримання ільменітового концентрату на Межирічному родовищі (Середня, Емілівська, Юрська, Осинова та Букінська ділянки) строком дії до 11.02.2035.
7. У 2016 році проведено роботи та спеціалістами ФОП ОСОБА_1 складено звіт про геологічне вивчення надр "Попередня геолого-економічна оцінка будівельних пісків - спільнозалягаючої корисної копалини в розкривних породах Юрської ділянки Межирічного родовища в межах кар`єру №9".
8. 01.03.2016 ПАТ "ОГХК" подало на державну експертизу підраховані та попередньо оцінені спільнозалягаючі балансові запаси будівельних пісків Юрської ділянки Межирічного родовища ільменіту. Піски, за результатами фізико-механічних випробувань, відповідають вимогам ДСТУ Б В.2.7-32-95 та придатні для виготовлення будівельних розчинів та дорожнього будівництва. Крім того, згідно з ДСТУ Б В.2.7-29-95 (додаток А.1) піски можуть використовуватися при благоустрої, рекультивації і плануванні.
9. ПАТ "ОГХК" звернулося до Держгеонадр України із заявою від 26.09.2016 №789/26-09 з проханням внести зміни до спеціального дозволу на користування надрами Межирічного родовища титанових руд від 11.02.2015 №6027 з включенням будівельних пісків в межах кар`єру №9 Юрської ділянки Межирічного родовища, затверджених протоколом Державної комісії України із запасів корисних копалин від 06.07.2016 №3599, в якості спільнозалягаючої корисної копалини.
10. До вказаної заяви ПАТ "ОГХК" додало: копію статуту ПАТ "ОГХК"; копію виписки та витягу з ЄДРПОУ ПАТ "ОГХК"; довідку про виконання особливих умов спецдозволу №6027 від 11.02.2015; копію звіту про виконання Програми робіт, яка є додатком до угоди про умови користування надрами від 29.06.2016 №6012; пояснювальну записку, яка містить обґрунтування необхідності внесення змін до спецдозволу; копію протоколу Державної комісії України із запасів корисних копалин від 06.07.2016 №3599; план підрахунку запасів, масштаб 1:2000.
11. 12.04.2017 позивач повторно подав до відповідача заяву №272/12-04 з проханням внести зміни до спеціального дозволу на користування надрами Межирічного родовища титанових руд від 11.02.2015 №6027 з включенням будівельних пісків в межах кар`єру №9 Юрської ділянки Межирічного родовища, затверджених протоколом Державної комісії України із запасів корисних копалин від 06.07.2016 №3599 в якості спільнозалягаючої корисної копалини.
12. До вказаної заяви ПАТ "ОГХК" додало: копію статуту ПАТ "ОГХК"; копію виписки з ЄДРПОУ ПАТ "ОГХК"; копію спеціального дозволу від 11.02.2015 №6027; довідку про виконання особливих умов спецдозволу від 11.02.2015 №6027; довідку про виконання Програми робіт, яка є додатком до угоди про умови користування надрами від 06.04.2017 №6012; пояснювальну записку, яка містить обґрунтування необхідності внесення змін до спецдозволу; копію протоколу Державної комісії України із запасів корисних копалин від 06.07.2016 №3599; топографічний план з планом підрахунку запасів, масштаб 1:2000.
13. Заява від 12.04.2017 №272/12-04 з додатками зареєстрована Держгеонадрами України за вх. №7404/02/12-17 від 12.04.2017.
14. Оскільки жодної відповіді до ПАТ "ОГХК" за наслідками розгляду цієї заяви від Держгеонадр України не надходило, позивач звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
15. Позивач вважає, що відповідач протиправно ухиляється від прийняття рішення про внесення змін до спеціального дозволу від 11.02.2015 №6027 на користування надрами, виданого ПАТ "ОГХК".
16. Державна служба геології та надр України зазначила, що прийняття рішення про зобов`язання Державну службу геології та надр України внести зміни до спеціального дозволу на користування надрами є таким, що виходить за межі повноважень суду. Повноваження щодо внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами є дискреційними повноваженнями та належать до виключної компетенції Державної служби геології та надр України. Тому адміністративний суд не може перебирати на себе функції та вирішувати питання щодо внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що:
- позивач разом із заявами від 26.09.2016 №789/26-09 та від 12.04.2017 №272/12-04 подав до Державної служби геології та надр України повний перелік документів, передбачених п. 17 Порядку №615;
- відповідач протиправно не прийняв у строк, передбачений пунктом 18 Порядку №615, жодного рішення згідно пункту 25 цього Порядку;
- оскільки відповідач безпідставно не прийняв рішення щодо внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами від 11.02.2015 №6027, то, з урахуванням принципу мовчазної згоди, позивач набув право провадити діяльність з видобутку корисних копалин на відповідних ділянках надр вже через десять робочих днів з моменту закінчення встановленого законодавством строку для відповіді відповідача щодо внесення змін до спеціального дозволу;
- у спірних правовідносинах праву позивача отримати рішення про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами кореспондує обов`язок відповідача прийняти таке рішення. Виходячи з викладеного та приймаючи до уваги конкретні обставини справи, принцип "мовчазної згоди", суди вважали, що зобов`язання відповідача вчинити зазначені дії не є підміною повноважень, а є способом відновлення порушених прав та інтересів позивача, законності та справедливості в цілому.
Окремо суди зазначили, що жоден інший спосіб захисту порушених прав позивача не гарантує повного та дієвого захисту прав, свобод та інтересів позивача від порушень з боку відповідача, при якому подальші можливі протиправні дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень викликають необхідність повторного звернення позивача до суду за захистом своїх прав.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ.
18. Відповідач у касаційній скарзі покликається на те, що
- наказ за результатом розгляду заяв позивача Держгеонадрами України не приймався, оскільки зазначені заяви подані з порушенням вимог Кодексу України про надра та Порядку №615;
- п. 3 Порядку №615 передбачає, що на кожний вид користування надрами в межах конкретної ділянки надається окремий дозвіл. Оскільки пісок та титанові руди є різними корисними копалинами (не супутніми), позивачу слід отримати новий дозвіл на видобуток піску, а не вносити зміни до існуючого;
Також відповідач звертає увагу, що певні процедурні порушення не можуть сприяти легалізації незаконних дій. На переконання відповідача, принцип "мовчазної згоди" не створює для Держгеонадр України обов`язку видати документ дозвільного характеру.
19. У відзиві позивач покликається на правомірність рішень судів попередніх інстанцій з огляду на положення п.п. 4 п. 17 Порядку №615. Вважає, що має право на внесення змін до дозволу на користування надрами.
Покликається на те, що п. 3 Порядку №615 не містить імперативних правил щодо видобування різних за видом корисних копалин виключно на підставі окремих дозволів.
Також, на думку позивача, будь-який інший спосіб захисту порушеного права ПАТ "ОГХК" буде не ефективним та підприємство не отримає належної сатисфакції за тривалу бездіяльність відповідача.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву на неї, та дійшов такого висновку.
(а) щодо застосування принципу "мовчазної згоди"
21. Відповідно до п. 18 Порядку №615 орган з питань надання дозволу надає протягом 30 календарних днів з дати надходження заяви про переоформлення дозволу (внесення змін до нього) та документів, що додаються до неї, заявникові дозвіл на новому бланку з урахуванням відповідних змін або вмотивовану відмову.
22. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідач після спливу встановленого законом строку на прийняття рішення не прийняв жодного з рішень, яке б він повинен був ухвалити за законом. Держгеонадра України зазначений факт не заперечували.
23. За таких обставин, Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що відповідач допустив бездіяльність, яка полягає у неприйнятті рішення щодо внесення змін до дозволу на користування надрами або про відмову у внесення таких змін.
24. Водночас, щодо застосування до спірних правовідносин принципу мовчазної згоди, Суд зазначає таке.
25. Відповідно до ст.1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" від 06.09.2005 № 2806-IV (далі - Закон №2806-IV) принцип "мовчазної згоди" - це принцип, згідно з яким суб`єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.