ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 420/5353/20
провадження № К/9901/20635/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Єресько Л.О., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2 до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області в особі Суворовського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року (у складі: головуючого судді -Юхтенко Л.Р.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2021 року (в складі колегії: головуючого судді - Єщенка О.В., суддів: Димерлія О.О., Танасогло Т.М.) у справі №420/5353/20,
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_2 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив визнати протиправною відмову Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області (далі - відповідач, ГУ ДМС в Одеській області) в оформленні та видачі паспорта громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки (відповідь № К-11/6/5116/-20/5116/789-20 від 30.05.2020); зобов`язати Управління оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року у вигляді паспортної книжечки.
2. В обґрунтування позову зазначалось, що позивач в інтересах своєї неповнолітньої дитини звернувся до органу міграційної служби із заявою про оформлення паспорта громадянина України у вигляді паспортної книжечки старого зразка без застосування засобів Єдиного державного демографічного реєстру, однак, у задоволенні вказаних вимог відповідач відмовив, посилаючись на відсутність відповідних правових підстав, передбачених постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України" від 25.03.2015 №302.
3. Позивач вважав відмову відповідача протиправною, оскільки виготовлення паспорта громадянина України у формі ID-картки, для якого є обов`язковою згода громадянина на обробку його персональних даних, є втручанням в його особисте і сімейне життя, що суперечить положенням Конституції України; крім того, Положення про паспорт громадянина України, затверджене постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 №2503-ХІІ та Порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України, затверджений наказом Міністра внутрішніх справ України від 13.04.2012 №320, є чинними. Позивач зазначав, що приписи Закону "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" не забороняють оформлення та видачу паспорта громадянина України у формі книжечки у зв`язку з досягненням 14 років; більш того, стаття 21 цього Закону, зобов`язує дитину, яка досягла 14 років мати паспорт громадянина України; у зв`язку із чим, вважає, що паспорт громадянина України може виготовлятися не тільки у формі картки з безконтактним електронним носієм, а й у формі паспортної книжечки, а тому позбавлення ОСОБА_2 як громадянки України права вибору форми документа, що посвідчує особу і підтверджує громадянство України, є неправомірним. Отже, на переконання позивача, відмова у задоволенні таких вимог не ґрунтується на законі та вбачаються всі підстави для зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити відповідні дії в судовому порядку.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2021 року, адміністративний позов задоволено у повному обсязі.
Визнано протиправною відмову Головного управління державної міграційної служби України в Одеській області в особі Суворовського районного відділу у м. Одесі Головного управління Державної міграційної служби в Одеській області в оформленні та видачі ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, паспорту громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ.
Зобов`язано Головне управління Головного управління державної міграційної служби України в Одеській області в особі Суворовського районного відділу у м. Одесі Головного управління Державної міграційної служби в Одеській області оформити та видати ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ.
4. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що з прийняттям Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" паспорт громадянина України видається з 14 років та є обов`язком особи, яка досягла 14 років, отримати паспорт громадянина України; відсутність паспорту громадянина України з 14 років перешкоджає такій особі у реалізації її гарантованих Конституцією України прав та свобод; з огляду на те, що Закон України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" має вищу юридичну силу на відміну від Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 року № 2503-XII, саме у спірних правовідносинах щодо віку видачі паспорту громадянина України мають бути застосовані приписи статті 21 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус".
5. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, визначив, що застосування Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" в частині віку видачі паспорту громадянина України не позбавляє позивача права на вибір, у якому вигляді бажає отримати паспорт громадянина України, оскільки право на отримання паспорту громадянина України у вигляді книжечки передбачено частиною 2 статті 14 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус", Положенням про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ, та Тимчасовим порядком оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06.06.2019 № 456.
6. Судом апеляційної інстанції зазначалось, що судом першої інстанції вірно враховано, що дана адміністративна справа №420/4858/19 є типовою, оскільки відповідає ознакам, викладеним у рішенні Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи №806/3265/17 від 19.09.2018 року; висновки Великої Палати Верховного Суду у цій зразковій справі належить застосовувати в адміністративних справах щодо звернення осіб до суду з позовом до територіальних органів ДМС України з вимогами видати паспорт громадянина України у формі книжечки, у зв`язку з ненаданням особою згоди на обробку персональних даних, відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ.
7. На переконання суду апеляційної інстанції, судом першої інстанції вірно враховано, що на час виникнення спірних правовідносин Положення про паспорт громадянина України не втратило чинності і пунктом 3 якого визначено, що бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України 1994 року.
8. У світлі зазначеного, суди попередніх інстанцій дійшли висновків, що особа має право на вибір у формі паспорту громадянина України, в якій бажає його отримати.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
9. Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ГУ ДМС в Одеській області звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19.11.2020 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.03.2021 і ухвалити нове рішення у справі, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
10. Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження у цій справі, скаржник посилається на те, що зазначена справа стосується питання права, яке має значення для формування єдиної правозастосовчої практики щодо застосування Положення №2503-ХІІ у правовідносинах, що виникають під час звернення особи з вимогою видати їй паспорт у формі книжечки, у разі недосягнення нею 16-річного віку. Також відповідач послався на те, що вирішуючи спір, суди першої та апеляційної інстанцій помилково застосували висновки Великої Палати Верховного Суду у справі №806/3265/17, оскільки правовідносини не є подібними до обставин цієї справи.
11. Окрім того, касатор зазначає, що відповідь, яка була надана позивачу не може розглядатись як відмова у видачі паспорта громадянина України, а є лише роз`ясненням законодавчо визначеного порядку реалізації порушеного у зверненні питання; якщо позивач не згоден з наданою відповіддю, він мав право оскаржити її з точки зору неналежного, неповного розгляду, в порушення вимог Закону України "Про звернення громадян".
12. Водночас, відповідач вважає, що вимоги щодо неправомірної відмови відповідача у видачі паспорта громадянина України у формі книжечки пов`язана саме з недосягненням встановленого законодавством віку.
13. На переконання касатора, суди першої та апеляційної інстанції дійшли хибного висновку, що оскільки Закон № 5492-VI не може забезпечити реалізацію права дітей віком від 14 до 16 років на отримання паспорта громадянина України у вигляді книжечки, то це право має бути реалізовано відповідно до Положення № 2503-XII, шляхом видачі паспорта громадянина України у вигляді паспортної книжечки без електронного носія до досягнення дитиною 16 років; однак, Положення № 2503-XII не визначає порядку видачі (або відмови у видачі) паспорта громадянина України у вигляді паспортної книжечки; крім того, мова йде не про реалізацію позивачем права на свій власний розсуд, а про виконання нею громадянського обов`язку у відповідності до статті 21 Закону № 5492-VI та Порядку № 302.
14. Касатор вказує, що чинним законодавством передбачено право отримання паспорту книжечки відповідно до Тимчасового порядку № 456, однак позивач не підпадає під його дію в силу не досягнення віку 16 років; таким чином, діючим законодавством не передбачено можливості отримання особами, які не досягли 16 років паспорта громадянина України у вигляді книжечки, а отже у позивача на час звернення до відповідача не виникло такого права, що в силу приписів статті 2 КАС України означає, що позивач звернулася до суду з вимогою захистити порушене на її думку право, якого на час звернення до суду у неї, в силу приписів діючого законодавства не було.
15. Відзиву (заперечень) на касаційну скаргу до Верховного Суду від сторони позивача не надходило, однак в силу частини 4 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
16. Касаційна скарга Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області до Верховного Суду надійшла 04 червня 2021 року.
17. Протоколом автоматизованого розподілу справ між суддями від 04.06.2021 визначено склад суду: суддя-доповідач Жук А.В., судді Мартинюк Н.М, Мельник-Томенко Ж.М.
18. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду "Про призначення повторного автоматизованого розподілу" від 23.06.2021 № 1130/0/78-21 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями.
19. Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 23.06.2021 визначено новий склад суду: суддя-доповідач Жук А.В., судді Єресько Л.О., Мельник-Томенко Ж.М.
20. Ухвалою Верховного Суду від 01 листопада 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2021 року у справі №420/5353/20.
21. Ухвалою Верховного Суду від 12.12.2022 дану справу призначено до розгляду в порядку попереднього судового засідання.
22. Ухвалою Верховного Суду від 21.12.2022 відмовлено у задоволенні клопотань ОСОБА_1 про закриття касаційного провадження у справі №420/5353/20.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
23. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, є неповнолітньою дитиною ОСОБА_1 . 30 травня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Суворовського районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області із заявою, в якій просив видати ОСОБА_2 паспорт у вигляді книжечки зразка 1994 року.
24. Розглянувши подану заяву, Суворовський РВ ГУДМС в Одеській області, з посиланням на відсутність правових підстав для видачі паспорта громадянина України зразка 1994 року у вигляді книжечки, у задоволенні вказаних вимог відмовив, про що повідомив листом від 30.05.2020 №К-11/6/5116-20/5116/789-20.
25. Також, листом від 01.06.2020 №К-1002/6/5101-20/5100.4.7/5729-20 ГУДМС в Одеській області повідомило позивача про те, що відповідно до розділу 3 пункту 1 Тимчасового порядку оформлення та видачі паспорта громадянина України, затвердженого наказом МВС України від 06.06.2019 року №456, для оформлення паспорта особа, яка досягла 16-річного віку або її законний представник подає перелік документів, визначених цією статтею, у тому числі рішення суду.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Відповідно до частини другої 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
27. Згідно з частиною другою статті 32 Конституції України не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
28. За змістом частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України, зокрема, визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов`язки громадянина; громадянство, правосуб`єктність громадян, засади регулювання демографічних та міграційних процесів.
29. Згідно з частиною першою статті 4 Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" (далі - Закон №5492-VI) Єдиний державний демографічний реєстр - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина.
Єдиний державний демографічний реєстр ведеться з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів.
30. Відповідно до частини першої статті 13 Закону №5492-VI, документами, оформлення яких встановлено цим Законом із застосуванням засобів Реєстру, відповідно до їх функціонального призначення, є документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, яким є, зокрема, паспорт громадянина України.
31. За приписами частини третьої статті 13 Закону №5492-VI, паспорт громадянина України містить безконтактний електронний носій.
32. Згідно з частинами першою, другою статті 21 Закону №5492-VI паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України. Кожен громадянин України, який досяг чотирнадцятирічного віку, зобов`язаний отримати паспорт громадянина України. Оформлення, видача, обмін паспорта громадянина України, його пересилання, вилучення, повернення державі та знищення здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
33. Відповідно до частини четвертої статті 21 Закону № 5492-VI паспорт громадянина України виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій.
34. Перелік інформації, яка вноситься до паспорта громадянина України, визначено у частині сьомій статті 21 Закону № 5492-VI, відповідно до якої такий містить, зокрема, унікальний номер запису в Реєстрі; відцифрований образ обличчя особи; відцифрований підпис особи.