ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 640/16325/20
адміністративне провадження № К/9901/36112/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Єресько Л.О.,
Жука А.В.,
за участі:
секретаря судового засідання Зайчишиної Т.В.,
представник позивача - Ковалишина Т.А.,
представника відповідача-1 - Пуленця А.С.,
представник відповідача-2 - не з`явився,
представник третьої особи - не з`явився,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.09.2021 (головуючий суддя - А.Г. Степанюк, судді - Л.В. Бєлова, О.В. Карпушова)
у справі № 640/16325/20
за позовом ОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України,
Державного агентства резерву України,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Тимчасово виконуючий обов`язки Голови Державного агентства резерву України - заступник Голови Держрезерву ОСОБА_2,
про визнання протиправними та скасування розпоряджень, наказів, зобов`язання вчинити певні дії,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач-1), Державного агентства резерву України (далі - відповідач-2), в якому, з урахуванням заяви про зміну та доповнення предмета позову, просив:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 № 519-Р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Державного агентства резерву України";
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 № 522-р "Про тимчасове покладання виконання обов`язків Голови Державного агентства резерву України на ОСОБА_2";
- визнати протиправним та скасувати наказ Державного агентства резерву України від 15.05.2020 № 161-К "Про кадрові питання", яким оголошено розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 № 519-Р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Державного агентства резерву України" та розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 № 522-р "Про тимчасове покладання виконання обов`язків Голови Державного агентства резерву України на ОСОБА_2" та припинено виконання повноважень за посадою Голови Державного агентства резерву України ОСОБА_1 15.05.2020 відповідно до частини першої статті 87-1 Закону України "Про державну службу";
- визнати протиправним та скасувати наказ Державного агентства резерву України № 264-К від 21.08.2020 "Про звільнення ОСОБА_1";
- визнати протиправним та скасувати запис № 23 від 21.08.2020 в трудовій книжці НОМЕР_1 ОСОБА_1 ;
- зобов`язати Кабінет Міністрів України поновити ОСОБА_1 на посаді Голови Державного агентства резерву України з 16.05.2020.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує щодо протиправності оскаржуваних ним наказів, оскільки такі порушують його права, свободи та інтереси. Наголошує, що в порушення вимог чинного законодавства, Прем`єр-міністром України подання до Кабінету Міністрів України про звільнення позивача з посади Голови Державного агентства резерву України не вносилось. Проект рішення Кабінету Міністрів України щодо звільнення Голови Державного агентства резерву України не готувався Секретаріатом Кабінету Міністрів України.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.04.2021 у задоволенні позову відмовлено повністю.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції виходив з того, що звільнення позивача відбулося у порядку, визначеному статтею 87-1 Закону України "Про державну службу", на підставі подання відповідного міністра, а саме, подання Міністра Мінекономіки України, через якого відповідно до законодавства спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України діяльність Держрезерву. Також, суд першої інстанції дійшов висновку, що твердження позивача щодо порушення відповідачем-1 процедури прийняття оскаржуваного ним рішення щодо його звільнення є необґрунтованими та такими що спростовуються матеріалами справи.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.09.2021 рішення суду першої інстанції скасовано, позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 № 519-Р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Державного агентства резерву України". Визнано протиправним та скасовано наказ Державного агентства резерву України від 15.05.2020 № 161-К "Про кадрові питання" в частині оголошення розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 № 519-Р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Державного агентства резерву України" та припинення виконання повноважень за посадою Голови Державного агентства резерву України ОСОБА_1 15.05.2020 відповідно до частини першої статті 87-1 Закону України "Про державну службу". Визнано протиправним та скасовано наказ Державного агентства резерву України № 264-К від 21.08.2020 "Про звільнення ОСОБА_1". Визнано протиправним та скасовано запис № 23 від 21.08.2020 в трудовій книжці НОМЕР_1 ОСОБА_1 . Зобов`язано Кабінет Міністрів України поновити ОСОБА_1 на посаді Голови Державного агентства резерву України з 16.05.2020. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
6. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачами в межах спірних правовідносин не було зазначено будь-яких підстав, щоб довести, що такий крайній захід у вигляді звільнення позивача з посади міг бути застосованим за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі призначення нового Прем`єр-міністра України та Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства. Відповідачами взагалі не було жодним чином обґрунтовано, які саме дії та/або бездіяльність позивача як голови Державного агентства резерву України стали підставою для його звільнення з займаної посади, окрім лише того факту, що в Україні було змінено Прем`єр-міністра та Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства, що свідчить про відсутність застосування індивідуального підходу та оцінки саме поведінки позивача для застосування такого наслідку як звільнення з займаної посади.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
7. У касаційній скарзі відповідач-1 з постановою суду апеляційної інстанції в частині задоволених позовних вимог не погоджується, вказує, що при прийнятті оскаржуваного рішення судом апеляційної допущено неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Підставою касаційного оскарження постанови суду апеляційної інстанції скаржник вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України скаржник зазначає, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо реалізації Урядом повноважень, передбачених статтею 87-1 Закону України "Про державну службу", у сукупності з положеннями статей 150, 152 Конституції України, зокрема під час прийняття розпорядження Уряду від 13.05.2020 № 519-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Державного агентства резерву України".
Позиція інших учасників справи
8. У відзиві на касаційну скаргу позивач з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.
Рух касаційної скарги
9. Ухвалою Верховного Суду від 19.10.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України.
10. Ухвалою Верховного Суду від 16.11.2022 призначено справу до касаційного розгляду у судовому засіданні на 29.11.2022 на 14 год 30 хв.
11. 29.11.2022 розгляд адміністративної справи відкладено на 14.12.2022.
12. У судовому засіданні представник відповідача-1 підтримав вимоги касаційної скарги з підстав, викладених в касаційній скарзі, просив скасувати постанову суду апеляційної інстанції, залишити в силі рішення суду першої інстанції.
13. Представник позивача у судовому засідання заперечував проти доводів касаційної скарги з підстав, викладених у відзиві на касаційну скаргу, просив відмовити у її задоволенні.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
14. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.11.2019 № 1142-р "Про призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства резерву України" позивача призначено Головою Державного агентства резерву України з 29.11.2019 строком на п`ять років з оплатою праці відповідно до законодавства, встановивши випробування строком на три місяці.
15. 02.12.2019 Державним агентством резерву України видано наказ № 168-к "Про оголошення розпорядження Кабінету Міністрів України".
16. Міністром Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України на ім`я Прем`єр-міністра України направлено лист від 07.05.2020 № 2202-14/29399-01 з проханням внести подання Кабінетові Міністрів України щодо звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державного агентства резерву України відповідно до частини першої статті 87-1 Закону України "Про державну службу". До вказаного розпорядження було додано біографічну довідку ОСОБА_1 та проект розпорядження Кабінету Міністрів України "Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державного агентства резерву України".
17. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 № 519-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державного агентства резерву України" відповідно до частини першої статті 87-1 Закону України "Про державну службу" звільнено позивача із займаної посади.
18. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 № 522-р "Про тимчасове покладення виконання обов`язків Голови Державного агентства резерву України на ОСОБА_2" тимчасово, до призначення в установленому порядку Голови Державного агентства резерву України, виконання обов`язків Голови Державного агентства резерву України покладено на заступника Голови зазначеного Агентства ОСОБА_2 .
19. Кабінетом Міністрів України 13.05.2020 прийнято розпорядження № 525-р "Про необхідність призначення на вакантну посаду Голови Державного агентства резерву України".
20. Наказом Державного агентства резерву України від 15.05.2020 № 161-к "Про кадрові питання" оголошено розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 № 519-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державного агентства резерву України" та розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 № 522-р "Про тимчасове покладення виконання обов`язків Голови Державного агентства резерву України на ОСОБА_2" та припинено виконання повноважень за посадою Голови Державного агентства резерву України ОСОБА_1 15.05.2020 з одночасним зарахуванням за штат Державного агентства резерву України.
21. Наказом Державного агентства резерву України від 21.08.2020 № 264-к звільнено ОСОБА_1 21.08.2020 відповідно до частини шостої статті 87-1 Закону України "Про державну службу".
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
22. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Згідно з частиною сьомою статті 21 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України призначає на посаду: державних секретарів міністерств, керівників та заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, відповідно до законодавства про державну службу; перших заступників і заступників міністрів - за поданням Прем`єр-міністра України.
Звільнення зазначених осіб здійснюється Кабінетом Міністрів України в порядку та з підстав, передбачених законами України "Про Кабінет Міністрів України", "Про центральні органи виконавчої влади", "Про державну службу".
24. Згідно з підпунктом 4 пункту 1 §7 розділу 2 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 (далі - Регламент), на своїх засіданнях Кабінет Міністрів розглядає питання організаційно-розпорядчого характеру, в тому числі кадрові питання, питання присудження премій та призначення стипендій Кабінету Міністрів.
25. Відповідно до пункту 1, 2 §16 глави 1 розділу 3 Регламенту пропозиції Прем`єр-міністрові щодо порядку денного засідання Кабінету Міністрів готує Секретаріат Кабінету Міністрів на підставі матеріалів, підготовлених для розгляду в порядку, встановленому розділами 4-7 цього Регламенту.
Порядок денний засідання Кабінету Міністрів складається з таких розділів: концептуальні засади реалізації державної політики; акти законодавства; кадрові питання; звіти та питання контролю; питання, що містять інформацію з обмеженим доступом.
26. Згідно з пунктом 1 §17 глави 1 розділу 3 Регламенту схвалений Прем`єр-міністром проект порядку денного засідання Кабінету Міністрів та матеріали до нього Секретаріат Кабінету Міністрів надсилає членам Кабінету Міністрів, іншим учасникам засідання в електронній формі із використанням системи електронної взаємодії органів виконавчої влади, крім матеріалів, що містять інформацію з обмеженим доступом, не пізніше ніж за 24 години до початку засідання, а у разі проведення позачергового засідання надає їх до початку або в ході засідання. Матеріали з кадрових питань надаються учасникам засідання в день засідання перед його початком.
27. Пунктом 1 §19 глави 2 розділу 3 Регламенту передбачено, що на засіданнях Кабінету Міністрів головує Прем`єр-міністр, а в разі відсутності Прем`єр-міністра за його дорученням - Перший віце-прем`єр-міністр або віце-прем`єр-міністр згідно з визначеним Кабінетом Міністрів розподілом повноважень.
28. Пунктом 4 § 20 глави 2 розділу 3 Регламенту встановлено, що з кадрових питань доповідає на засіданні Міністр Кабінету Міністрів.
29. Відповідно до пунктів 1, 2 § 30 глави 1 розділу 4 Регламенту акти Кабінету Міністрів з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень.
Розпорядження Кабінету Міністрів видаються, зокрема, з кадрових та інших питань організаційно-розпорядчого характеру.
30. Згідно з абзацом 1 пункту 4 § 32 глави 2 розділу 4 Регламенту проекти розпоряджень Кабінету Міністрів з кадрових питань готуються в установленому Кабінетом Міністрів порядку та вносяться на розгляд Кабінету Міністрів Міністром Кабінету Міністрів.
31. Відповідно до пункту 5 § 33 глави 2 розділу 4 Регламенту проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономіки (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань та щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України, зміни персонального складу Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі, а також проектів актів з питань утворення та організації роботи комітету з призначення керівників особливо важливих для економіки підприємств, оголошення відбору та призначення чи погодження кандидатур претендентів на посаду керівників і членів наглядових рад таких підприємств).
32. Абзацом 1 пункту 1 § 44 глави 4 розділу 4 Регламенту встановлено, що проект акта Кабінету Міністрів (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України, зміни персонального складу Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі, про затвердження фінансового плану суб`єкта господарювання державного сектора економіки, а також проектів актів з питань утворення та організації роботи комітету з призначення керівників особливо важливих для економіки підприємств, оголошення відбору та призначення чи погодження кандидатур претендентів на посаду керівників і членів наглядових рад таких підприємств) розробник подає Мін`юсту для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запискою, матеріалами погодження (листами із зауваженнями і пропозиціями), а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів).
33. Згідно з частиною першою, пунктом 1 частини другої статті 6 Закону України "Про державну службу" (в редакції, чинній станом на 05.07.2019) посади державної служби в державних органах поділяються на категорії залежно від порядку призначення, характеру та обсягу повноважень і необхідних для їх виконання кваліфікації та професійної компетентності державних службовців.