ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 420/5388/19
адміністративне провадження № К/9901/18138/20 К/9901/18422/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Стародуба О.П., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційні скарги Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - Управління ДАБК Одеської міської ради) на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року у складі колегії суддів: Вербицької Н.В. (головуючий), суддів: Джабурії О.В., Кравченка К.В., якою скасовано рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2020 року, якою скасовано рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2020 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління ДАБК Одеської міської ради про визнання неправомірними дій та скасування наказів,-
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:
1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, у якому просила:
- визнати неправомірними дії Управління ДАБК Одеської міської ради з проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності з реконструкції частини квартири за адресою: АДРЕСА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати наказ Управління ДАБК Одеської міської ради №01-13/258ДАБК від 10.06.2019, яким скасовано право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) №ОД061182681407 від 25.09.2018 «Реконструкція частини квартири АДРЕСА_2 без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані з виділом в самостійну одиницю за адресою: АДРЕСА_1 »;
- визнати протиправним та скасувати наказ Управління ДАБК Одеської міської ради №01-13/259ДАБК, яким скасовано реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) №ОД141182820657 від 09.10.2018 «Реконструкція частини квартири АДРЕСА_2 без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані з виділом в самостійну одиницю» за адресою: АДРЕСА_1 ».
1.1. Доводами позовних вимог позивач зазначав те, що наказом відповідача №01-13/25 8ДАБК від 10.06.2019 скасовано право на початок виконання будівельних робот, набуте на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) ОД 061182681407 від 25.09.2018 «Реконструкція частини квартири АДРЕСА_2 без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані з виділом в самостійну одиницю» за адресом: АДРЕСА_1 », а наказом відповідача №01-13/259ДАБК скасовано реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) №ОД 141182820657 від 09.10.2018 «Реконструкція частини квартири АДРЕСА_2 без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані з виділом в самостійну одиницю» за цією ж адресою.
Позивач не погоджується з оскаржуваними наказами та вважає, що перевірка проведена з порушеннями вимог чинного законодавств, а оскаржувані накази прийняті відповідачем за відсутністю підстав, передбачених законом, оскільки було порушено тримісячний строк проведення позапланової перевірки достовірності даних у поданій позивачем декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД061182681407, яка зареєстрована відповідачем 25.09.2018, та декларації про готовність об`єкта до експлуатації №ОД14182820657, яка зареєстрована відповідачем 09.10.2019. Також позивач зазначає, що згідно акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 23.05.2019 зазначено, що перевірку проведено у відсутності позивача та його уповноваженої особи. Таким чином, за твердженням позивача, перевірка об`єкта будівництва була проведена за його відсутності та без участі уповноваженої особи, з актом позивач не був ознайомлений, чим було порушено його право бути присутнім при перевірці, надавати пояснення, документи, робити зауваження та вчасно отримати матеріали перевірки для ознайомлення.
2. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 10.12.2019 у задоволенні позовних вимог про визнання неправомірними дій Управління ДАБК Одеської міської ради з проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності з реконструкції частини квартири за адресою: АДРЕСА_1 відмовив.
2.1. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправними дій управління ДАБК Одеської міської ради щодо проведення позапланової перевірки, суд першої інстанції виходив з того, що безпосередньо сам факт проведення відповідачем позапланової перевірки дотримання ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил не тягне для позивача жодних наслідків та не породжує обов`язків.
3. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 10.12.2019 закрите провадження в адміністративній справі №420/5388/19 за позовною заявою ОСОБА_1 до Управління ДАБК Одеської міської ради про:
визнання протиправним та скасування наказу Управління ДАБК Одеської міської ради №01-13/258ДАБК від 10.06.2019, яким скасовано право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) №ОД061182681407 від 25.09.2018 «Реконструкція частини квартири АДРЕСА_2 без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані з виділом в самостійну одиницю за адресою: АДРЕСА_1 »;
визнання протиправним та скасування наказу Управління ДАБК Одеської міської ради №01-13/259ДАБК, яким скасовано реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) №ОД141182820657 від 09.10.2018 «Реконструкція частини квартири АДРЕСА_2 без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані з виділом в самостійну одиницю" за адресою: АДРЕСА_1 ».
3.1. Підставою закриття провадження по справі зазначено пункт 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
4. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 30.01.2020 року ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 10.12.2019 скасував. Справу направив для продовження розгляду до суду першої інстанції.
5. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 29.04.2020 у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування наказів від 10.06.2019 №01-13/258ДАБК та №01-13/259ДАБК відмовив.
5.1. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування наказів, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не отримав документ, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, чим порушив приписи Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI), та Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 року №466, а отже позивачем наведено недостовірні дані у зареєстрованих повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (CC1) № ОД061182681407 від 25.09.2018, та декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (CC1) №ОД141182820657 від 09.10.2018, за адресою: АДРЕСА_1 .
6. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 30.06.2020 скасував рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10.12.2019 та увалив нове, яким позов задовольнив.
Визнав протиправними дії управління ДАБК Одеської міської ради з проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності з реконструкції частини квартири за адресою: АДРЕСА_1 з 17.05.2019 по 23.05.2019.
Вирішено питання розподілу судових витрат.
6.1. Скасовуючи судове рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції за матеріалами справи встановив, що ОСОБА_1 не повідомив про проведення позапланового заходу та вона не була присутня під час проведення такого. Зазначені обставини не заперечуються відповідачем.
Суд апеляційної інстанції вказав, що законодавством не передбачено чіткого порядку попереднього повідомлення суб`єкта містобудування про проведення позапланової перевірки як обов`язкової передумови її проведення, однак, для забезпечення присутності уповноваженого представника під час проведення такої, відповідач в рамках підготовки до проведення позапланової перевірки повинен вчинити дії щодо повідомлення суб`єкта містобудування про її проведення.
Також цей суд не встановив факту свідомого ухиляння ОСОБА_1 від участі у перевірці, оскільки відповідачем не надано будь яких доказів щодо повідомлення позивача про призначення і проведення позапланової перевірки.
Крім того, у порядку, встановленому пунктом 14 Порядку № 553, органами державного архітектурно-будівельного контролю не складався акт не допуску посадових осіб до проведення перевірки.
Тому суд апеляційної інстанції прийшов до переконання, що оскільки позивач або ж його представник не знали про намір проведення перевірки, не отримували повідомлення про проведення такої та були відсутні на об`єкті перевірки під час її проведення, дії управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради з проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності з реконструкції частини квартири за адресою: АДРЕСА_1 є протиправними.
При виборі і застосування норм права щодо зазначених правовідносин суд апеляційної інстанції врахував висновки щодо застосування норм права, викладені в постанові Верховного Суду від 14.11.2019 (справа № 822/680/16).
7. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 30.06.2020 скасував рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29.04.2020. Ухвалив нове, яким позов задовольнив.
Визнав протиправним та скасував наказ Управління ДАБК Одеської міської ради №01-13/258ДАБК від 10.06.2019, яким скасовано право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) №ОД061182681407 від 25.09.2018 «Реконструкція частини квартири АДРЕСА_3 ».
Визнав протиправним та скасував наказ управління ДАБК Одеської міської ради №01-13/259ДАБК, яким скасовано реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) №ОД141182820657 від 09.10.2018 «Реконструкція частини квартири АДРЕСА_3 ».
Вирішив питання розподілу судових витрат.
7.1. Скасовуючи судове рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив із того, що реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт є актом одноразового застосування, який тягне за собою настання певних правових наслідків, в даному випадку вчинення позивачем дій щодо реалізації наданого йому цією декларацією права на проведення будівельних робіт.
З моменту реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, з якою пов`язується закінчення будівництва об`єкта містобудування, декларація про початок виконання будівельних робіт вичерпує свою дію та не може бути скасована.
З копії витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 01.11.2018 №143703509 та з інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 10.10.2019 вбачається, що 30 жовтня 2018 року державним реєстратором юридичного департаменту Одеської міської ради Кукліною А.О. зареєстровано право власності на квартиру АДРЕСА_2 за ОСОБА_1 .
Право власності зареєстровано на підставі декларації про готовність об`єкта до експлуатації №ОД141182820657 від 09.10.2018, виданого відповідачем.
У зв`язку з цим суд апеляційної інстанції прийшов до висновку про те, що після реєстрації права власності на збудований об`єкт нерухомості на підставі зареєстрованої декларації про готовність об`єкта до експлуатації остання вичерпує свою дію фактом виконання та виключається можливість віднесення такого об`єкта до самочинного в силу його узаконення. Тому оскаржуване рішення відповідача суперечить принципу правової визначеності, оскільки рішення суб`єкта владних повноважень про самостійне скасування власного рішення може відповідати ознакам «свавільного» рішення, яке ставить особу (суб`єкта приватного права) в нерівне становище та створює ситуацію незахищеності. Після реєстрації права власності на реконструйований об`єкт нерухомого майна, у разі наявності всіх визначених частиною першою статті 376 ЦК України підстав вважати об`єкт самочинним будівництвом, управління ДАБК зобов`язано звернутися з позовом про знесення самочинно збудованого об`єкта (об`єктів) у порядку, встановленому законом.
Відповідно, суд апеляційної інстанції ефективним способом захисту за даних обставин уважав знесення самочинного будівництва за рішенням суду у разі, якщо органом ДАБК буде доведено, що об`єкт має ознаки самочинного будівництва.
При виборі і застосування норм права щодо зазначених правовідносин, суд апеляційної інстанції, врахував висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду від 19.08.2018 по справі №804/1510/16, від 23.07.2019 по справі №826/5607/17, від 01.10.2019 по справі №826/9967/18, від 02.10.2018 по справі № 465/1461/16-а, від 12.06.2019 по справі № 916/1986/18, від 01.10.2019 по справі №826/9967/18, від 05.06.2019 по справі № 815/3172/18, від 01.10.2019 по справі №826/9967/18, від 22 листопада 2019 року по справі № 816/1085/16.
8. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:
8.1. 25.09.2018 ОСОБА_1 подала до управління ДАБК Одеської міської ради повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідають) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) щодо реконструкції частини квартири АДРЕСА_2 без змін геометричних розмірі фундаментів у плані з виділом в самостійну одиницю за адресою: АДРЕСА_1 , яке 25.09.2019 зареєстровано за ОД№061182681407.
8.2. 08.10.2018 позивач до управління ДАБК Одеської міської ради подав декларацію про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) щодо реконструкції частини квартири АДРЕСА_2 без змін геометричних розмірі фундаментів у плані з виділом в самостійну одиницю за адресою: АДРЕСА_1 , яка зареєстрована 09.10.2018 за ОД№141182820657.
8.3. З копії витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 01.11.2018 №143703509 та з інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 10.10.2019 вбачається, що 30.10.2018 державним реєстратором юридичного департаменту Одеської міської ради Кукліною Альбіною Олександрівною зареєстровано право власності на квартиру АДРЕСА_4 за ОСОБА_1 . Право власності зареєстровано, зокрема, на підставі декларації про готовність об`єкта до експлуатації №ОД141182820657 від 09.10.2018, виданого управлінням ДАБК Одеської міської ради.
8.4. 09.04.2019 громадянка ОСОБА_2 звернулась до Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради із заявою щодо перевірки реконструкції та нового будівництва по АДРЕСА_5 за деклараціями ОД№0611826849 та декларації ОД №141182820657.
8.5. 22.04.2019 вказане звернення надійшло до відповідача разом із супровідним листом Суворовської районної адміністрації Одеської міської ради, адресованим заступнику міського голови, в якому зазначається, що контроль по зверненню щодо законності будівництва будівель на території загального користування за адресою: АДРЕСА_5 покладено на управління ДАБК ОМР.
8.6.З 17.05.2019 по 23.05.2019, на підставі направлення на проведення планового (позапланового) заходу від 15.05.2019 №000934 та наказу №91-13/ДАБК від 02.01.2019, головним спеціалістом інспекційного відділу №2 управління ДАБК Одеської міської ради Кшановським П.А. здійснено позапланову перевірку на об`єкті: реконструкції частини квартири за адресою: АДРЕСА_1 щодо дотримання суб`єктом містобудування ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, за результатами якої складено акт № 000934.
8.7. У акті перевірки зазначено, що ОСОБА_1 виконано роботи з будівництва нової двоповерхової будівлі. Крім того, встановлено, що ОСОБА_1 наведено недостовірні дані в поданому повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідають) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) ОД№061182681407 від 25.09.2018 на реконструкцію частини квартири АДРЕСА_2 щодо необхідності отримання містобудівних умов та обмежень, чим порушено пункт 11 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466.
8.8. ОСОБА_1 також наведено недостовірні дані в зареєстрованій декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) ОД№141182820657 від 09.10.2018 на реконструкцію квартири АДРЕСА_2 без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані з виділом в самостійну одиницю за адресою: АДРЕСА_1 , щодо необхідності отримання документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, чим порушено частину 10 статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
8.9. 24.05.2019 головним спеціалістом інспекційного відділу №2 Кшановським П.А. на ім`я в.о. начальника Управління ДАБК Одеської міської ради Авдєєва О.Р. подано доповідну записку, у якій зазначено про виявлені під час позапланової перевірки порушення ОСОБА_1 вимог містобудівного законодавства та прохання розглянути питання щодо скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт ОД№061182681407 від 25.09.2018 та декларації про готовність об`єкту до експлуатації ОД№141182820657 від 09.10.2018.
8.10. Управління ДАБК Одеської міської ради наказом від 10.06.2019 №01-13/258ДАБК скасувало право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення №ОД061182681407 від 25.09.2018, наказом від 10.06.2019 №01-13/259ДАБК скасувало реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (СС1) ОД№141182820657 від 09.10.2018.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:
9. Не погоджуючись з постановами П`ятого апеляційного адміністративного суду, посилаючись на неправильне застосування цим судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, відповідач звернувся з касаційними скаргами, у яких просить скасувати постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30.06.2020 та залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10.12.2019 та від 29.04.2020 по справі.
9.1. Мотивами в обґрунтування доводів касаційної скарги щодо позовних вимог про визнання протиправними дій управління під час проведення позапланової перевірки позивача вказано, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували до спірних правовідносин норми статті 41 Закону №3038-VI, пункту Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 (далі - Порядок №553), оскільки неправильно встановили фактичні обставини справи. Вказує, що формальні порушення під час проведення перевірки не можуть слугувати самостійною підставою для скасування результатів перевірки в цілому і такий висновок відповідає правовому висновку Верховного Суду, викладеному в постанові від 20.05.2020 (справа №809/1031/16). Проте, цього висновку Верховного Суду суд апеляційної інстанції не врахував під час розгляду апеляційної скарги на законне рішення суду першої інстанції.
9.2. Щодо позовних вимог про визнання протиправними та скасування наказів управління ДАБК Одеської міської ради від 10.06.2019 №01-13/258ДАБК та від 10.06.2019 №01-13/259ДАБК особа, яка подала касаційну скаргу зазначає, що під час перевірки було встановлено порушення позивачкою норм пункту 11 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (далі - Порядок №466 ) та частини десятої статті 39 Закону №3038-VI. ОСОБА_1 наведено недостовірні дані в поданому повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідають) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) ОД№061182681407 від 25.09.2018 на реконструкцію частини квартири АДРЕСА_2 щодо необхідності отримання містобудівних умов та обмежень. Також нею наведено недостовірні дані в зареєстрованій декларації про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) ОД№141182820657 від 09.10.2018 на реконструкцію квартири АДРЕСА_2 без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані з виділом в самостійну одиницю за адресою: АДРЕСА_1 , щодо необхідності отримання документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.
На переконання відповідача вказане свідчить про те, що позивач здійснила самочинне будівництво у розумінні вимог статті 376 ЦК України. Реєстрація за таких обставин права власності на самочинно збудоване майно не свідчить про набуття права власності на таке майно. Проте, з приводу застосування норм пункту 11 Порядку №466 та частини десятої статті 39 Закону №3038-VI відсутній висновок Верховного Суду щодо їх застосування в контексті спірних правовідносин.
10. Позивач відзив на касаційні скарги не подав.