ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 810/122/18
адміністративне провадження № К/9901/25625/19, №К/9901/25639/19, №К/9901/25749/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №810/122/18
за позовом Колективного підприємства «Васильківська шкіряна фірма» до Васильківського міського голови Сабадаша Володимира Івановича, Васильківської міської ради, депутата Васильківської міської ради VII скликання ОСОБА_1, за участю третіх осіб - Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Виконавчого комітету Васильківської міської ради Київської області - про визнання протиправними дій та рішення, його скасування, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Колективного підприємства «Васильківська шкіряна фірма» на рішення Київського окружного адміністративного суду від 18.04.2019, прийняте в складі: головуючого судді Харченко С.В., і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Мельничука В.П., суддів Ісаєнко Ю.А., Лічевецького І.О.,
та Васильківської міської ради, депутата Васильківської міської ради VII скликання ОСОБА_1 , Виконавчого комітету Васильківської міської ради Київської області і Васильківського міського голови Сабадаша Володимира Івановича на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Мельничука В.П., суддів Ісаєнко Ю.А., Лічевецького І.О.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Колективне підприємство «Васильківська шкіряна фірма» (далі - позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Васильківського міського голови Сабадаша Володимира Івановича (далі - відповідач-1), Васильківської міської ради (далі - відповідач-2), депутата Васильківської міської ради VII скликання ОСОБА_1 (далі - відповідачка-3), за участю третіх осіб - Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - третя особа-1, Комісія), Виконавчого комітету Васильківської міської ради Київської області (далі - третя особа-2), з вимогами:
1.1. визнати протиправними дії Васильківського міського голови Сабадаша Володимира Івановича щодо перешкоджання встановленню тарифів на комунальні послуги з централізованого водовідведення (очистки стічної води), які надає КП «Васильківська шкіряна фірма»;
1.2. визнати протиправними дії депутата Васильківської міської ради 7 скликання ОСОБА_1 щодо подання усного депутатського запиту (який був зачитаний на тридцятій черговій сесії Васильківської міської ради) про скасування рішення Виконавчого комітету Васильківської міської ради від 25.07.2017 №314 «Про встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого водовідведення (очистки стічної води), які надає КП «Васильківська шкіряна фірма»»;
1.3. визнати протиправним і скасувати рішення Васильківської міської ради від 03.10.2017 №09.04-30-VII «Про розгляд усного депутатського запиту депутата Васильківської міської ради VII скликання ОСОБА_1 ».
2. На обґрунтування позовних вимог позивач указує, що 03.10.2017 на тридцятій черговій сесії Васильківської міської ради було зачитано усний запит депутата Васильківської міської ради VII скликання ОСОБА_1 щодо скасування рішення Виконавчого комітету Васильківської міської ради Київської області від 25.07.2017 №314 «Про встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого водовідведення (очистки стічної води), які надає КП «Васильківська шкіряна фірма». За результатами розгляду вказаного запиту Васильківською міською радою прийнято рішення від 03.10.2017 №09.04-30-VII, яким скасовано рішення Виконавчого комітету Васильківської міської ради Київської області від 25.07.2017 №314 «Про встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого водовідведення (очистки стічної води), які надає КП «Васильківська шкіряна фірма»». На думку позивача, оскаржуване рішення прийнято Васильківською міською радою з порушенням Регламенту Васильківської міської ради VII скликання, оскільки цим Регламентом не передбачено внесення депутатом усних запитів на сесії органу місцевого самоврядування. Також позивач наголошує на тому, що приписами чинного законодавства не передбачено такої форми реагування міської ради на депутатський запит як підтримання його радою та прийняття відповідного рішення.
3. На обґрунтування протиправності дій відповідачки-3 позивач посилається на порушення нею порядку подання депутатського запиту, визначеного Регламентом Васильківської міської ради VII скликання, а саме в усній формі. Позивач також звертає увагу на те, що внаслідок систематичного ігнорування представником територіальної громади та міської ради у відносинах з державними органами - міським головою Сабадашем В.І. - засідань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, на яких розглядалась заява позивача про встановлення тарифу на комунальні послуги з централізованого водовідведення, остання була розглянута з порушенням тридцятиденного строку, передбаченого пунктом 3.3 Процедури встановлення тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 24.03.2016 №364. При цьому, позивач уважає, що Васильківський міський голова Сабадаш В.І. своїм прикладом спонукав інших депутатів голосувати «За» спірне рішення Васильківської міської ради Київської області від 03.10.2017 №09.04-30-VII.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. КП «Васильківська шкіряна фірма» зареєстроване юридичною особою та здійснює господарську діяльність, пов`язану, зокрема, з відведенням та очищенням стічних вод, що підтверджується відомостями, внесеними до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (т.1, а.с. 68-69).
5. У січні 2017 року позивачем до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, подано заяву про встановлення КП «Васильківська шкіряна фірма» тарифів з централізованого водовідведення.
6. Протягом березня-квітня 2017 року було проведено ряд відкритих засідань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,щодо розгляду питання про встановлення нових тарифів на централізоване постачання холодної води, водовідведення (з використанням внутрішньо-будинкових систем) шляхом внесення змін до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 16.06.2016 №1141, якою затверджено старі тарифи на централізоване водопостачання та водовідведення.11.05.2017 на засіданні Комісії схвалено проєкт постанови «Про внесення змін до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 16.06.2016 №1141 щодо встановлення тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення підприємствам».
7. Водночас листом Комісії від 31.05.2017 №5879/1911/7-17 позивача повідомлено про те, що 19.05.2017 набрала чинності постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 22.03.2017 №307 «Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення», якою передбачено, що питання встановлення тарифу з централізованого водовідведення наразі відноситься до компетенції органів місцевого самоврядування, у зв`язку з чим позивач звернувся до Виконавчого комітету Васильківської міської ради.
8. Рішенням Виконавчого комітету Васильківської міської ради «Про встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого водовідведення (очистки стічної води), які надає КП «Васильківська шкіряна фірма»» від 25.07.2017 №314 визначено, зокрема, тарифи на послуги з централізованого водовідведення (очистки стічної води), які надає КП «Васильківська шкіряна фірма» відповідно до економічного обґрунтування витрат.
9. 03.10.2017 на черговій сесії Васильківської міської ради за результатами розгляду усного депутатського запиту відповідачки-3 відповідачем-2 прийнято рішення від 03.10.2017 №09.04-30-VII, яким скасовано рішення від 25.07.2017 №314.
10. Не погоджуюсь з діями відповідачів і вказаним рішенням, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
11. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 18.04.2019 в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
12. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що не встановлено в діях відповідачів жодних порушень вимог законодавства, пов`язаних із внесенням депутатського запиту на розгляд сесії, із вимогою щодо розгляду питання про скасування рішення виконавчого органу ради та підтриманням цього запиту депутатами, а позивачем не доведено обставин невідповідності оскаржуваного рішення місцевої ради вимогам Конституції України та законодавству України, що впливають на його правомірність, а тому суд першої інстанції дійшов висновку про відмову в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
13. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2019 рішення Київського окружного адміністративного суду від 18.04.2019 скасовано в частині відмови у визнанні протиправним і скасування рішення Васильківської міської ради від 03.10.2017 №09.04-30-VII «Про розгляд усного депутатського запиту депутата Васильківської міської ради VII скликання ОСОБА_1 » та ухвалено в цій частині нове судове рішення про задоволення позову. Визнано протиправним і скасовано рішення Васильківської міської ради від 03.10.2017 №09.04-30-VII «Про розгляд усного депутатського запиту депутата Васильківської міської ради VII скликання ОСОБА_1 ». У решті рішення першої інстанції залишено без змін.
14. Приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що жодних обмежень у розгляді проєктів та прийнятті рішень за відсутності уповноваженого представника органу місцевого самоврядування, за умови повідомлення про залучення такого органу до обговорення, на законодавчому рівні не передбачено. Судом апеляційної інстанції не встановлено ознак того, що неявка відповідача-1 на відкриті засідання Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, перешкоджала останньому встановити тарифи на комунальні послуги з централізованого водовідведення (стічної води), які надає КП «Васильківська шкіряна фірма».
15. Також судом апеляційної інстанції зазначено, що норми Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» дозволяють депутату місцевої ради вносити усний запит під час проведення пленарного засідання, тому дії депутата Васильківської міської ради ОСОБА_1 щодо внесення усного депутатського запиту на пленарне засідання ради 03.10.2017 відповідають вимогам чинного законодавства України.
16. Щодо доводів позивача про протиправність рішення Васильківської міської ради Київської області від 03.10.2017 №09.4-30-VII «Про розгляд усного депутатського запиту депутата Васильківської міської ради VII скликання ОСОБА_1 », суд апеляційної інстанції вказав, що рішенням Васильківської міської ради від 26.11.2010 №08-02-VI затверджено Регламент Васильківської міської ради VI скликання. Статтями 24, 25 вказаного Регламенту врегульовано порядок підготовки питань до розгляду на пленарному засіданні міської ради та внесення питань до порядку денного пленарного засідання. Як вбачається з матеріалів справи, проєкт оскаржуваного рішення не було включено до переліку питань винесених на розгляд сесії ради; такий не готувався та, відповідно, не супроводжувався необхідною інформацією; він не проходив перевірку в апараті ради на відповідність його вимогам Регламенту, не проходив обов`язкової юридичної експертизи; не направлявся у відповідну галузеву постійну депутатську комісію для розгляду та вироблення до нього відповідних висновків та рекомендацій; депутати ради, постійні депутатські комісії, депутатські групи, фракції, виконавчий комітет ради, відділи, управління, інші структурні підрозділи ради не мали можливості подати проєкти рішень, пропозицій, або зауважень до проєкту оскаржуваного рішення. Наведене свідчить про прийняття спірного рішення Васильківської міської ради Київської області від 03.10.2017 №09.04-30-VII з порушенням вимог статей 24, 25 Регламенту Васильківської міської ради VI скликання. Також суд апеляційної інстанції зазначив, що рішення Виконавчого комітету Васильківської міської ради від 25.07.2017 №314 «Про встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого водовідведення (очистки стічної води), які надає КП «Васильківська шкіряна фірма» є ненормативним правовим актом органу місцевого самоврядування, одноразового застосування, яке вичерпало свою дію фактом його виконання, а саме визначення тарифів на послуги з централізованого водовідведення (очистки стічної води), які надає КП «Васильківська шкіряна фірма», згідно з економічно обґрунтованими витратами, тому воно не може бути скасовано чи змінено органом місцевого самоврядування після його виконання. На підставі наведеного суд апеляційної інстанції уважав помилковим висновок суду першої інстанції про те, що оскаржуване рішення прийнято Васильківською міською радою на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
17. До Суду 06.09.2019 надійшла касаційна скарга позивача на рішення Київського окружного адміністративного суду від 18.04.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2019. У касаційній скарзі скаржник, не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій в частині відмови у задоволенні позовних вимог, просить їх скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права та ухвалити нове, яким в цій частині задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
18. На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначає, що він оскаржує дії відповідача-1, які виявились у перешкоджанні встановленню тарифів на комунальні послуги з централізованого водовідведення. Позивач наголошує на тому, що саме ігнорування останнім відкритих засідань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, призвело до їхнього відкладення (перенесення) на інші дати. Позивачем надано відеозапис з каналу YouTube, на якому, за його твердженням, відповідач-1 своїм прикладом спонукав і закликав депутатів Васильківської міської ради проголосувати позитивно за спірне рішення Васильківської міської ради від 03.10.2017 №09.04-30-VII «Про розгляд усного депутатського запиту депутата Васильківської міської ради VII скликання ОСОБА_1 ».
19. З приводу оскаржуваних дій відповідачки-3 позивач указує, що внесення усного депутатського запиту на пленарне засідання міської ради 03.10.2017 не відповідає вимогам чинного законодавства України. Відповідачка-3, порушуючи вимоги чинного законодавства щодо депутатського запиту, звернула його саме до депутатів, ане до посадових осіб ради чи її органів. На думку позивача, це є суттєвим порушенням, а тому такий запит не потребував будь-якої відповіді. При цьому, позивач звертає увагу, що чинним законодавством не передбачено такої форми реагування міською радою на запит депутата місцевої ради, як його підтримання.
20. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Чиркіну С.М., суддям Саприкіній І.В., Кравчуку В.М.
21. Ухвалою Суду від 16.09.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
22. Відповідач-2, відповідачка-3 та третя особа-2 подали заперечення на касаційну скаргу позивача, в якому наполягають на безпідставності останньої, просять у її задоволенні відмовити.
23. 06.09.2019 до Суду надійшла касаційна скарга відповідача-2, відповідачки-3 та третьої особи-2 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2019.
24. У касаційній скарзі скаржники, не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанцій в частині задоволення позовної вимоги, просять його скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права та ухвалити нове, яким в цій частині залишити рішення суду першої інстанції без змін.
25. На обґрунтування касаційної скарги відповідач-2, відповідачка-3 та третя особа-2 вказують на те, що рішення Виконавчого комітету Васильківської міської ради від 25.07.2017 №314 «Про встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого водовідведення (очистки стічної води), які надає КП «Васильківська шкіряна фірма», за природою є нормативним актом. Відповідач-2 та відповідачка-3 вважають, що інтереси позивача в цій справі не порушені, адже позивач має право отримувати плату за наданні комунальні послуги за тарифами, установленими попереднім рішенням.
26. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Чиркіну С.М., суддям Саприкіній І.В., Кравчуку В.М.
27. Ухвалою Суду від 16.09.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
28. Відзивів на вказану касаційну скаргу не надійшло.
29. 09.09.2019 до Суду надійшла касаційна скарга відповідача-1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.08.2019.
30. У касаційній скарзі скаржник, не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанцій в частині задоволення позовної вимоги, просить його скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права та ухвалити нове, яким в цій частині залишити рішення суду першої інстанції без змін.
31. На обґрунтування касаційної скарги відповідач-1 також указує на те, що судом апеляційної інстанції не правильно визначено правову природу рішення Виконавчого комітету Васильківської міської ради від 25.07.2017 №314 «Про встановлення тарифів на комунальні послуги з централізованого водовідведення (очистки стічної води), які надає КП «Васильківська шкіряна фірма»». Відповідач-1 також доводить, що це рішення є нормативним актом, яке розраховано на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб.
32. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Чиркіну С.М., суддям Саприкіній І.В., Кравчуку В.М.
33. Ухвалою Суду від 31.10.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
34. Відповідач-2, відповідачка-3 та третя особа-2 подали відзив на вказану касаційну скаргу відповідача-1, в якому підтримують його доводи та вимоги касаційної скарги.
35. За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад колегії суддів в цій справі: головуючий суддя Чиркін С.М., судді Бевзенко В.М., Єзеров А.А.
36. Ухвалою Суду від 28.07.2021 задоволено заяви суддів Чиркіна С.М., Бевзенка В.М., Єзерова А.А. про самовідвід, матеріали справи №810/122/18 передано до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
37. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційні скарги передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
38. 08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 №460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон №460-XI), яким до окремих положень КАС України унесені зміни. Пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями КАС України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом №460-IX.
39. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
40. Засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №280/97-ВР).
41. У силу положень частини першої статті 10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
42. За приписами частини першої статті 11 Закону №280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
43. Частинами першою та третьою статті 12 Закону №280/97-ВР передбачено, що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.