ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 грудня 2022 року
м. Київ
справа №400/352/21
адміністративне провадження № К/990/9372/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Мацедонської В.Е., Уханенка С.А.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу № 400/352/21
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), за участю третьої особи - Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону - про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Яковлєва О.В., суддів Єщенка О.В., Крусяна А.В.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих ) від 23 листопада 2020 року № 9 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора», прийняте відносно прокурора Військової прокуратури Миколаївського гарнізону Південного регіону України ОСОБА_1 ;
- зобов`язати Офіс Генерального прокурора та Першу кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) призначити ОСОБА_1 новий час (дату) повторного проходження (складання) етапу атестації - іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про те, що оскаржуване рішення є незаконним, таким, що не відповідає вимогам законодавства та визначеній Офісом Генерального прокурора процедурі проведення атестації, порушує права позивача. Зокрема, позивач звертав увагу, що під час проведення іспиту (тестування) на загальні здібності та навички постійно відбувалися технічні збої в роботі комп`ютера, його було проведено поза межами встановленого Порядком та графіком часу, без врахування стану здоров`я позивача (під час тестування позивач перебував на лікарняному та погано почував себе). Також позивач наголошував на тому, що деякі питання були некоректними, двозначно сформульовані, на них можна було відповісти як мінімум двома відповідями, які були б вірними. Внаслідок технічних збоїв, на екрані комп`ютера періодично висвітлювались декілька питань та відповідей, які за змістом не стосувались цих питань. Окрім цього позивач вказував на невмотивованість оскаржуваного рішення та неврахування всіх обставин складання іспиту позивачем.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2021 року позовні вимоги задоволено задовольнити повністю: визнано протиправним та скасовано рішення Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 23.11.2020 № 9 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора», прийняте відносно прокурора Військової прокуратури Миколаївського гарнізону Південного регіону України ОСОБА_1 ; зобов`язано Офіс Генерального прокурора та вповноважену кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) призначити прокурору Військової прокуратури Миколаївського гарнізону Південного регіону України ОСОБА_1 новий час (дату) повторного проходження (складання) етапу атестації - іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що заяви позивача від 28.10.2020, від 25.11.2020, від 04.12.2020 по суті не розглянуті, не досліджені всі обставини щодо належного функціонування електронної системи комп`ютера, на якому позивач проходив тестування, не здійснено оцінку доводів та аргументів позивача щодо наданих ним відповідей на конкретні запитання під час тестування 27.10.2020, не враховано його хворобливий стан під час складання іспиту, а тому оскаржуване рішення кадрової комісії є необґрунтованим.
5. Одночасно суд дійшов висновку про обґрунтованість похідної вимоги позивача про зобов`язання призначити йому новий час (дату) повторного проходження (складання) етапу атестації - іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, як ефективного способу захисту та поновлення його порушеного права.
6. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2022 року скасовано рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2021 року, прийнято нове рішення, яким позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 23 листопада 2020 року № 9 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора», прийняте відносно прокурора Військової прокуратури Миколаївського гарнізону Південного регіону України ОСОБА_1 . У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
7. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що з оскаржуваного рішення Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - Кадрова комісія) можливо чітко встановити фактичні та юридичні підстави його прийняття, а тому суд дійшов висновку про те, що суб`єктом владних повноважень належним чином обґрунтовано оскаржуване рішення, у зв`язку з цим судом першої інстанції зроблено помилковий висновок про необхідність скасування оскаржуваного рішення через його необґрунтованість.
8. Між тим, суд апеляційної інстанції погодився із вірно встановленими судом першої інстанції обставинами про передчасність оскаржуваного рішення Кадрової комісії так як воно прийнято без дослідження доводів позивача про те, що на час проходження атестації він перебував на лікарняному (з 23 жовтня 2020 року по 06 листопада 2020 року з діагнозом бронхіальна астма III, середнього ступеня тяжкості, стадія загострення). На переконання суду апеляційної інстанції вказане свідчить про неналежне виконання Кадровою комісією своїх обов`язків у межах спірних правовідносин.
9. Крім того, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Офісом Генерального прокурора не надано доказів розгляду заяви позивача, у якій він зазначав про некоректну роботу системи тестування та своє захворювання. У зв`язку з цим, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що оскаржуване рішення Кадрової комісії є протиправним, прийнято передчасно, без вирішення усіх необхідних питань для його прийняття та підлягає скасуванню.
10. Обираючи спосіб захисту поновлених прав позивача суд апеляційної інстанції зазначив, що за наслідком скасування судом рішення Кадрової комісії про неуспішне проходження атестації, комісія зобов`язана призначити новий час (дату) складання прокурором відповідного іспиту, а тому повторне зобов`язання відповідачів призначити новий час для складання іспиту дублюватиме чинні приписи нормативно-правового акту, а тому не є необхідним.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
11. Не погоджуючись із постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2022 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Офіс Генерального прокурора подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване судове рішення у частині задоволених позовних вимог та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю.
12. У касаційній скарзі Офіс Генерального прокурора посилається на пункт 1 частини 4 статті 328 КАС України, відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках - якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
13. У цьому зв`язку скаржник пояснив, що судом неправильно застосовано пункт 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру", підпункт 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", пункти 7, 8, 11 розділу І, пункти 4, 5 розділу ІІ Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221.
14. Скаржник зазначає, що при винесенні рішення судом апеляційної інстанції не враховані висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 21.09.2021 у справі № 200/5038/20 та № 160/6204/20, від 20.10.2021 у справі № 380/5462/20, від 30.11.2021 у справі № 440/3399/20, щодо застосування до спірних правовідносин приписів пункту 11 розділу І та пункту 2 розділу V Порядку № 221, якими надано можливість перенесення дати тестування та подачі зауважень чи скарг на процедуру проведення атестації та не враховано, що позивачем не повідомлялась до початку іспиту його незгода із процедурою атестації, у тому числі щодо можливості перенесення дати тестування через погіршення стану здоров`я.
ІV. Позиція інших учасників справи
15. Позивач правом на подання до суду відзиву на касаційну скаргу не скористався.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
16. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Мацедонської В.Е., Уханенка С.А., від 05 травня 2022 року відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2022 року на підставі пункту 1 частини 4 статті 328 КАС України.
17. Ухвалою Верховного Суду від 13 грудня 2022 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 14 грудня 2022 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
18. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 08 жовтня 2019 року подано Генеральному прокурору заяву про переведення на нову посаду в прокуратурі та про намір пройти атестацію.
19. Наказом Генерального прокурора від 10 вересня 2020 року № 422 утворено Першу кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
20. За результатом проходження тестування з використанням комп`ютерної техніки 27 жовтня 2020 року позивачем отримано 69 балів з 70 мінімальних.
21. Після проходження тестування, позивач звернувся до Офісу Генерального прокурора та Кадрової комісії із заявою від 29 жовтня 2020 року, у якій зазначено про некоректно складені запитання, некоректну роботу програмного забезпечення та захворювання позивача.
22. Вказана заява розглянута на засіданні Кадрової комісії 03 листопада 2020 року, що підтверджується протоколом засідання № 9.
23. Рішенням Кадрової комісії від 23 листопада 2020 року № 9 позивача визнано таким, що неуспішно пройшов атестацію.
24. Уважаючи протиправним вказане рішення, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
25. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
27. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
28. Законом № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України «Про прокуратуру» кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури замінено відповідно словами Офіс Генерального прокурора, обласні прокуратури, окружні прокуратури.
Згідно з пунктами 6, 7 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.