ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 грудня 2022 року
м. Київ
справа №340/6065/21
адміністративне провадження № К/990/18880/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Тацій Л.В., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 340/6065/21
за позовом заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури
до Департаменту екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації
про визнання протиправною бездіяльності і зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Кіровоградської обласної прокуратури на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року (головуючий суддя: Брегей Р. І.) та постанову Третього апеляційної адміністративного суду від 10 травня 2022 року (колегія у складі: головуючого судді Бишевської Н. А., суддів: Добродняк І. Ю., Семененка Я. В.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2021 року заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Департаменту екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації щодо тривалого нерозроблення регіонального плану управління відходами;
- зобов`язати Департамент екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації вчинити дії, спрямовані на забезпечення невідкладного розроблення регіонального плану управління відходами.
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач послався та не, що відповідачем протиправно протягом тривалого часу не вчиняється заходів, спрямованих на розроблення Регіонального плану управління відходами, що є порушенням інтересів держави та прав мешканців області.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Кіровоградський окружний адміністративний суд рішенням від 11 квітня 2022 року у задоволенні позову відмовив повністю.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що у цій справі виняткові випадки для звернення прокурора до суду з відповідним адміністративним позовом відсутні.
5. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 15 червня 2022 року рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року скасував. Позовну заяву заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури до Департаменту екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності і зобов`язання вчинити певні дії - залишив без розгляду.
6. Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції, проте, враховуючи положення п. 2 ч. 1 ст. 240 КАС України суд дійшов висновку, що в даному випадку наявні підстави саме для залишення позову без розгляду.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 21 липня 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Кіровоградської обласної прокуратури на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року та постанову Третього апеляційної адміністративного суду від 10 травня 2022 року, в якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
8. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
Так, судами попередніх інстанцій не враховано, що як на момент звернення прокурора до суду, так і на час винесення судами попередніх інстанцій оскаржуваних рішень, у структурі органів виконавчої влади України відсутнє Міністерство енергетики та захисту довкілля України, у зв`язку з чим, цей орган не міг звернутися до суду з відповідним позовом, а інше Міністерство, яке б здійснювало контроль за діяльністю відповідача, не було визначено.
Також, скаржник вказує на те, що на даний час законодавством України не визначено орган, до компетенції якого відноситься контроль за забезпеченням розроблення регіональних планів управління відходами. Відтак, позивач зазначає про відсутність у центральних органів виконавчої влади законодавчо визначених повноважень на здійснення представництва інтересів держави у судових справах, пов`язаних із розробленням відповідних планів управління відходами обласного рівня.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 липня 2022 року визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С. Г., суддів Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
10. Ухвалою Верховного Суду від 27 липня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Кіровоградської обласної прокуратури на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року та постанову Третього апеляційної адміністративного суду від 10 травня 2022 року.
11. 22 серпня 2022 року на адресу Верховного Суду від Департаменту екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
12. Ухвалою Верховного Суду від 13 грудня 2022 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 14 грудня 2022 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 10 лютого 2020 року №141-р затверджено Положення про Департамент екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації.
14. Приписами пункту 2 Положення про Департамент екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації встановлено, що Департамент підпорядкований голові обласної державної адміністрації, а також підзвітний і підконтрольний Міністерству енергетики та захисту довкілля України.
15. Розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 01 жовтня 2020 року № 631-р "Про стан охорони навколишнього природного середовища в області", розроблення проекту регіонального плану управління відходами Кіровоградської області було делеговано Департаменту екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної державної адміністрації.
16. Посилаючись на невжиття відповідачем протягом тривалого часу заходів, спрямованих на розроблення Регіонального плану управління відходами, що є порушенням інтересів держави та прав мешканців області, прокурор звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
18. Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), у редакції, чинній на момент звернення до адміністративного суду з позовом, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
19. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
20. Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
21. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VІІ) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
22. За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
23. Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
24. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
25. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
26. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
27. У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
28. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
29. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).