Постанова суду № 160/3094/20 від 13.12.2022 про визнання рішення нечинним, визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 грудня 2022 року

м. Київ

справа № 160/3094/20

адміністративне провадження № К/9901/16451/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року (суддя Кальник В.В., Врона О.В., Неклеса О.М.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року (судді: Панченко О.М., Іванов С.М., Чередниченко В.Є.) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання рішення нечинним, визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У березні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМ України), у якому просив:

- визнати з моменту прийняття рішення КМ України, оформленого протоколом від 19 лютого 2020 року, в частині не підтримання призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження та відхилення проекту розпорядження Кабінету Міністрів "Про призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження" нечинним;

- визнати протиправною бездіяльність КМ України в частині не прийняття розпорядження про призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження;

- зобов`язати КМ України призначити ОСОБА_1 на посаду Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач посилається на те, що 15 листопада 2019 року оголошено конкурс на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження. На засіданні Кабінету Міністрів України від 24 січня 2020 року ОСОБА_1 визначено переможцем конкурсу на посаду Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження. З 23 січня 2020 року по 17 лютого 2020 року відносно ОСОБА_1, як особи що претендує на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження була проведена спеціальна перевірка, за результатами якої складено позитивний висновок. Проект розпорядження Кабінету Міністрів "Про призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження" внесено до порядку денного на засідання КМ України від 19 лютого 2020 року. На засіданні КМ України 19 лютого 2020 року Уряд погодився із пропозицією Міністра енергетики та захисту довкілля ОСОБА_2 щодо не підтримання призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження та відхилив проект розпорядження Кабінету Міністрів "Про призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження".

Позивач зазначає, що відповідно до частини 2-5 статті 31 Закону України "Про державну службу", на посаду державної служби призначається особа, визначена переможцем конкурсу. Таке рішення приймається не пізніше п`яти календарних днів з дня надходження результатів спеціальної перевірки у випадку та порядку, передбачених законодавством у сфері запобігання корупції, проте з часу завершення перевірки та надходження до відповідача позитивного висновку про проходження ОСОБА_1 спеціальної перевірки пройшло більше місяця (з 17 лютого 2020 року - 18 березня 2020 року), тому, позивач вважає, що не призначення ОСОБА_1 на посаду Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження за результатом конкурсу є протиправною бездіяльністю.

При цьому, акти Кабінету Міністрів з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень. Розпорядження Кабінету Міністрів видаються з питань, зокрема, кадрових та інших питань організаційно-розпорядчого характеру (частини друга § 30 Регламенту).

Разом з тим, позивач зауважує, що протокольне рішення щодо не підтримання призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження та відхилення проекту розпорядження Кабінету Міністрів "Про призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження" не оформлене належним чином (яким є Розпорядження) та не набуло юридичних наслідків для позивача.

Отже, позивач вважає, що рішення Кабінету Міністрів України оформлене протоколом від 19 лютого 2020 року в частині не підтримання призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження та відхилення проекту розпорядження Кабінету Міністрів "Про призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження" є нечинним з моменту прийняття, а бездіяльність КМ України в частині не прийняття розпорядження про призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження є протиправною, у зв`язку із чим, на думку позивача, КМ України зобов`язаний призначити ОСОБА_1 на посаду Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо не прийняття рішення відносно призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження. Зобов`язано КМ України розглянути питання відносно призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Рішення суду першої інстанції мотивоване посиланням на норми статті 245 КАС України, якими не передбачено визнання судом рішення суб`єкта владних повноважень нечинним з моменту його прийняття, тому в задоволенні відповідних вимог позивача відмовлено. Також, суд першої інстанції вказав на невиконання відповідачем вимог пункту 3 статті 31 Закону України "Про державну службу", враховуючи які останній мав прийняти протягом п`яти календарних днів з дня надходження результатів спеціальної перевірки рішення про призначення ОСОБА_1 на посаду державної служби, що є підставою для задоволення позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо призначення позивача ОСОБА_1 на посаду. При цьому, з метою ефективного захисту права позивача та реалізуючи передбачене статтею 9 КАС України право, суд першої інстанції вийшов за межі позовних вимог та на підставі частини четвертої статті 245 КАС України зобов`язав Кабінет Міністрів України розглянути питання відносно призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження. Що стосується позовних вимог про зобов`язання Кабінету Міністрів України призначити ОСОБА_1 на посаду Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження, суд першої інстанції вказав, що таке рішення належить до дискреційних повноважень відповідача, які не допускають втручання з боку судової влади. З огляду на це, суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позовних вимог у цій частині.

Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року змінено рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року у справі № 160/3094/20 викладено абзац третій резолютивної частини в наступній редакції:

"Зобов`язати Кабінет Міністрів України розглянути питання відносно призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження та прийняти мотивоване рішення у формі розпорядження".

В решті рішення суду залишено без змін.

Суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду апеляційної інстанції про те, що рішення щодо призначення ОСОБА_1 на посаду державної служби мало бути прийнято Кабінетом Міністрів України не пізніше п`яти календарних днів з дня надходження результатів спеціальної перевірки (частини третьої статті 31 Закону України "Про державну службу"), проте з часу надходження до Кабінету Міністрів України позитивного висновку про проходження ОСОБА_1 спеціальної перевірки станом на час розгляду цієї справи пройшло більше семи місяців (з 18 лютого 2020 року), відтак, бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині не прийняття рішення у формі Розпорядження відносно призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження є протиправною.

Колегія суддів погодилась із обраним судом першої інстанції способом захисту порушеного права ОСОБА_1, який полягає у зобов`язанні суб`єкта владних повноважень - КМ України розглянути питання відносно призначення ОСОБА_1 на посаду Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження.

На думку колегії суддів, вирішення вказаного питання відповідно до норм чинного законодавства України, з урахуванням вимог частини другої параграфу 30 Регламенту, з подальшим прийняттям мотивованого рішення у формі Розпорядження буде правомірним результатом реалізації КМ України його дискреційних повноважень та належним шляхом захисту порушеного права ОСОБА_1 .

Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування

У касаційній скарзі КМ України указує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій скасувати в частині задоволених позовних вимог, в цій частині ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. В решті рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

КМ України рішення судів попередніх інстанцій оскаржується відповідно до вимог пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

КМ України зазначає, що на цей час відсутній правовий висновок Верховного Суду щодо застосування статей 31 та 91 Закону України "Про державну службу" при призначенні на посаду керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України.

Аналогічно відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування "Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби" та "Порядку розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України" при призначенні на посаду керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України.

Станом на день подання касаційної скарги відсутній правовий висновок Верховного Суду щодо можливості прийняття Кабінетом Міністрів України не тільки рішень у формі розпоряджень та постанов, а й протокольних рішень з окремих кадрових питань, які не стосуються призначення або звільнення з посади, а стосуються виключно розгляду питання прийняття або відхилення пропозицій щодо призначення кандидата на посаду керівника центрального органу виконавчої влади.

Позиція інших учасників справи

Від позивача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, в якому він просить залишити без задоволення касаційну скаргу відповідача, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 03 червня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 12 грудня 2022 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Розпорядженням Кабінету Міністрів України №1053-р від 15 листопада 2019 року оголошено конкурс на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження.

13 грудня 2020 року відбулося засідання Комісії з питань вищого корпусу державної служби, на якому розглядали питання, зокрема (пункт 13-16 протоколу № 13 засідання Комісії з питань вищого корпусу державної служби) про:

- затвердження списку кандидатів на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження, яких допущено до етапу співбесіди;

- проведення співбесіди з кандидатами на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження, яких допущено до етапу співбесіди та визначення її результатів;

- складення рейтингу кандидатів на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження;

- визнання кандидатур на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження для внесення пропозицій суб`єкту призначення.

Комісією з питань вищого корпусу державної служби визначено кандидатури на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження, які набрали найбільшу кількість балів відповідно до загального рейтингу кандидатів, для внесення пропозицій суб`єкту призначення, серед яких був ОСОБА_1

24 січня 2020 року на засіданні Кабінету Міністрів України, з урахуванням пропозиції Міністра енергетики та захисту довкілля ОСОБА_2 за результатами відповідної співбесіди, проведеної з кандидатами на зазначену посаду, пропозиції щодо яких внесені Комісією з питань вищого корпусу державної служби, ОСОБА_1 визначено переможцем конкурсу на посаду Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження.

Відповідно до приписів статтей 57, 58 Закону України "Про запобігання корупції", відносно ОСОБА_1, як особи, що претендує на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження, проведена спеціальна перевірка, за результатами якої складено Довідку від 18 лютого 2020 року №13 про результати спеціальної перевірки відомостей щодо ОСОБА_1, який претендує на зайняття посади Голови Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження, зі змісту якої вбачається, що за результатами перевірки інформації, що перешкоджає зайняттю ОСОБА_1 посади, яка передбачає зайняття відповідального або особливо відповідального становища, або посади з підвищеним корупційним ризиком не виявлено.

Проект розпорядження Кабінету Міністрів України "Про призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження" внесено до порядку денного на його засідання від 19 лютого 2020 року.

Згідно з протоколом засідання від 19 лютого 2020 року №11, КМ України погодився з пропозицією Міністра енергетики та захисту довкілля ОСОБА_2 щодо непідтримання призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження України та відхилення проекту розпорядження Кабінету Міністрів України "Про призначення ОСОБА_1 Головою Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження України".

Висновки Верховного Суду

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування судами норм чинного законодавства, а також щодо обґрунтованості поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

Відповідно до ухвали Верховного Суду від 03 червня 2021 року касаційне провадження у цій справі відкрито відповідно до вимог пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

Предметом судового контролю у цій справі є правомірність дій/бездіяльності КМ України у здійсненні повноважень щодо призначення особи - переможця конкурсу на посаду категорії "А".

Касаційна скарга Кабінету Міністрів України обґрунтована тим, що на думку скаржника суди першої та апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваних рішень, в частині задоволення позовних вимог, неправильно застосували норми матеріального права, а саме: статті. 31, 91 Закону України "Про державну службу"; Параграф 22, 23, 24, 30 Регламенту Кабінету Міністрів України; Закону України "Про центральні органи виконавчої влади"; Закону України "Про Кабінет Міністрів України"; Порядок розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затвердженого постановою КМУ від 11 квітня 2012 року № 298.

Вказує на те, що Законом України "Про державну службу" не передбачено порядку та процедури призначення на посаду керівників центральних органів виконавчої влади, натомість таке призначення та звільнення відбувається у порядку, передбаченому Конституцією України, законами України "Про Кабінет Міністрів України" та "Про центральні органи виконавчої влади". Також на думку скаржника Закон України "Про державну службу" регулює відносини між сторонами лише в частині проведення конкурсу на зайняття посади державної служби, а не процедуру та порядок призначення на таку посаду.

Також, скаржник вказує, що ані Закон України "Про Кабінет Міністрів України", ані Закон України "Про центральні органи виконавчої влади", ані Порядок № 298 не визначають підстав та способу відхилення запропонованої на розгляд Кабінету Міністрів України кандидатури, що на думку скаржника дає підстави суб`єкту призначення (Уряду) діяти виключно на власний розсуд, є його дискреційним повноваження - правом Уряду, (а не обов`язком), що не обмежене ані строками, ані порядком (способом) та підставами такого погодження чи відхилення.

Верховний Суд не погоджується із вищенаведеними доводами КМ України, з огляду на таке.

Основоположні принципи діяльність суб`єкта владних повноважень закріплено у частині другій статті 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У законодавстві України поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. При цьому згідно з позицією Верховного Суду, яка сформована, зокрема, у постановах від 13 лютого 2018 року у справі №361/7567/15-а, від 07 березня 2018 року у справі №569/15527/16-а, від 20 березня 2018 року у справа №461/2579/17, від 20 березня 2018 року у справі №820/4554/17, від 03 квітня 2018 року у справі №569/16681/16-а, від 12 квітня 2018 року справа №826/8803/15, дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними); відповідно до завдань адміністративного судочинства, визначених статтею 2 КАС України, адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями визначеними статтею; завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади; принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно - дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право, тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності; перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі адміністративного судочинства; адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесенні до компетенції цього органу.

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

В аспекті дискреційних повноважень КМ України і меж судового контролю у справах про оскарження дій КМ України щодо не підтримання призначення на посаду керівників центральних органів виконавчої влади, які не є членами Кабінету Міністрів України, які за наслідками конкурсу визнано переможцями. У разі не підтримання КМ України пропозиції призначення на посаду особи, яка за наслідками конкурсу визнана переможем, таке рішення оформлюється протоколом, який має ознаки рішення суб`єкта владних повноважень, з огляду на що має відповідати вимогам частини другої статті 2 КАС України. Тому протоколи цього органу можуть піддаватися судовому контролю, що аж ніяк не заперечує й не протирічить його дискреційним повноваженням під час ухвалення за наслідками розгляду кандидатури на зайняття посади керівників центральних органів виконавчої влади, які не є членами Кабінету Міністрів України відповідних рішень.

................

Перейти до повного тексту