П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 листопада 2022 року
м. Київ
Справа № 9901/58/20
Провадження № 11-390заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючої Рогач Л. І.,
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Штелик С. П.,
за участю:
секретаря судового засідання Сороки Л. П.,
представника позивача - Дацьківа А. І.,
розглянула у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 як представника Президента України на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 липня 2021 року (судді Рибачук А. І., Берназюк Я. О., Бучик А. Ю., Желєзний І. В., Стрелець Т. Г.) у справі № 9901/58/20 за позовом ОСОБА_2 до Президента України про визнання протиправним і скасування указу в частині та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У березні 2020 року ОСОБА_2 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України, у якому просив визнати протиправним і скасувати Указ Президента України від 11 вересня 2019 року № 680/2019 "Про скасування деяких указів Президента України" (далі - Указ № 680/2019) в частині, що стосується позивача.
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_2 зазначив, що Указ № 680/2019 в оскаржуваній частині був виданий Президентом України з порушенням вимог Конституції України та частини п`ятнадцятої статті 25 Закону України від 07 червня 2018 року № 2449-VIII "Про дипломатичну службу" (далі - Закон № 2449-VІІІ), оскільки Президент України не наділений повноваженнями на позбавлення дипломатичних рангів, а відповідно до положень указаної норми цього Закону позивач міг бути позбавлений дипломатичного рангу лише за рішенням суду. Щодо можливості присвоєння йому дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла ОСОБА_2 послався на те, що він обіймав керівні посади в Парламентській Асамблеї Ради Європи (далі - ПАРЄ), що в силу положень частини шостої статті 22 Закону № 2449-VІІІ надавало можливість присвоєння йому Президентом України за поданням Міністра закордонних справ України дипломатичного рангу в порядку, передбаченому частиною четвертою статті 25 цього Закону, як громадянину України, який обіймав керівні посади в секретаріатах, органах міжнародних організацій та закордонних юрисдикційних органах, членом або учасником яких є Україна.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
3. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 12 липня 2021 року позов задовольнив: визнав протиправним і скасував Указ № 680/2019 у частині скасування Указу Президента України від 18 травня 2019 року № 275 "Про присвоєння дипломатичних рангів" (далі - Указ № 275) в частині, яка стосується присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла ОСОБА_2 .
4. Судове рішення мотивовано тим, що Президент України, реалізуючи надані йому повноваження щодо присвоєння вищих дипломатичних рангів, може приймати лише рішення про присвоєння таких. При цьому суд зазначив, що скасування свого ж указу про присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла не є способом реалізації конституційних повноважень Президента України. Відтак Указ № 680/2019 в оскаржуваній частині підлягає скасуванню як такий, що виданий поза межами повноважень Президента України.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
5. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, представник Президента України подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що оскаржуване рішення не відповідає вимогам статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), зокрема засадам верховенства права, законності та обґрунтованості.
6. Скаржник вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що Конституцією України встановлено виключний перелік дипломатичних рангів, у присвоєнні яких безпосередньо бере участь Президент України, оскільки перелік таких рангів уточнено в спеціальному законі, а не в Конституції України.
7. Представник Президента України наполягає на тому, що оскаржуване судове рішення не відповідає критерію законності, оскільки встановлення невідповідності указів Президента України Конституції України не відноситься до завдань адміністративного судочинства та є виключною компетенцією Конституційного Суду України.
8. На думку представника відповідача, правових підстав для присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла ОСОБА_2 не було, оскільки позивач станом ані на день направлення Міністром закордонних справ України подання про присвоєння дипломатичного рангу - 26 квітня 2019 року, ані на дату видання Указу № 275 - 18 травня 2019 року не обіймав керівну посаду в органах міжнародних організацій. До того ж Указом № 275 ОСОБА_2 було присвоєно вищий дипломатичний ранг як голові Постійної делегації Верховної Ради України в ПАРЄ. На зазначену посаду позивач не обирався і не призначався ПАРЄ. Відтак статус ОСОБА_2 як голови Постійної делегації Верховної Ради України у ПАРЄ, який є народним депутатом України, не відноситься до керівних посад в органах міжнародних організацій у розумінні абзацу першого частини шостої статті 22 Закону № 2449-VІІІ. У зв`язку із цим оскаржуваним Указом було скасовано Указ № 275, зокрема в частині присвоєння дипломатичного рангу ОСОБА_2, як такий, що виданий безпідставно.
9. Представник Президента України також зазначив, що в частині п`ятнадцятій статті 25 Закону № 2449-VІІІ законодавець закріпив судовий порядок позбавлення присвоєних дипломатичних рангів саме для дипломатичних службовців. У випадку позивача вказана норма застосовуванню не підлягає, оскільки він не є дипломатичним службовцем.
10. На переконання представника відповідача, Президент України реалізував своє конституційне повноваження - видав оскаржуваний Указ, яким скасовувались попередньо видані укази у зв`язку з відсутністю правової підстави для присвоєння вищого дипломатичного рангу народним депутатам України.
11. На підставі викладеного представник Президента України просить скасувати оскаржуване рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду та ухвалити нове, яким відмовити ОСОБА_2 в задоволенні позову.
Рух апеляційної скарги
12. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 06 вересня 2021 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 як представника Президента Українина рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 липня 2021 року та призначила справу до апеляційного розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.
Позиція учасників справи щодо апеляційної скарги
13. У відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_2 зазначив, що наведені скаржником аргументи є безпідставними.
14. На думку позивача, з огляду на положення пункту 24 частини першої статті 106 Конституції України Президент України має право лише присвоювати особам вищий дипломатичний ранг, а не позбавляти його. Аналогічно Президент України позбавлений можливості переглядати власні рішення та рішення будь-яких інших органів, якщо це прямо не передбачено Конституцією України (зокрема, у випадках, установлених у пунктах 15, 16 частини першої вказаної статті). Відтак скасування указів Президента України можливе виключно в судовому порядку і виключно якщо таким рішенням порушені права, свободи або законні інтереси особи (зокрема, у межах адміністративного судочинства). До того ж навіть спеціальний закон не передбачає можливості скасування дипломатичного рангу інакше, ніж у судовому порядку (частина п`ятнадцята статті 25 Закону № 2449-VІІІ).
15. ОСОБА_2 також зазначив, щоУказ № 275 у частині присвоєння йому дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла мав разовий характер застосування, цей Указ було реалізовано на підставі подання Міністра закордонних справ України, у тому числі шляхом надання позивачу та його дружині права на користування дипломатичним паспортом довічно. Отже, Указ № 275 було виконано, він вичерпав свою дію як акт індивідуальної дії, що виключало можливість його подальшого скасування відповідачем.
16. На переконання позивача, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що Президент України вийшов за межі повноважень, визначених Конституцією України. Питання ж відповідності указу Президента України Конституції України не відноситься до предмета доказування в цій справі та здійснюється в порядку конституційної юрисдикції. До того ж питання конституційності актів Президента України згідно зі статтею 150 Конституції України вирішуються Конституційним Судом України за конституційними поданнями: Президента України; щонайменше сорока п`яти народних депутатів України; Верховного Суду; Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Тобто в указаній нормі міститься вичерпний перелік суб`єктів конституційного оскарження, до яких не відносяться окремо взяті громадяни України. Водночас акт індивідуальної дії, який прийнятий стосовно конкретної особи, може бути оскаржений виключно цією особою.
17. ОСОБА_2 також звернув увагу на те, що доводи скаржника щодо законності та обґрунтованості Указу № 275 не відносяться до предмета доказування в цій справі.
18. У зв`язку з викладеним позивач просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
19. Представник відповідача, будучи належним чином повідомленим про дату, час та місце розгляду справи, в судове засідання суду апеляційної інстанції не з`явився.
20. Представник позивача в судовому засіданні просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Обставини справи, установлені судом першої інстанції
21. ОСОБА_2 є народним депутатом України VII, VIII та IX скликань.
22. Позивач як народний депутат України VIII скликання у 2015 році був обраний головою Постійної делегації Верховної Ради України в ПАРЄ, віце-президентом ПАРЄ.
23. 25 січня 2016 року ОСОБА_2 був обраний головою Комітету ПАРЄ з питань культури, освіти, науки і медіа строком на два роки.
24. У січні 2018 року голова Постійної делегації Верховної Ради України в ПАРЄ народний депутат України ОСОБА_2 був обраний віце-президентом ПАРЄ строком на один рік.
25. Міністр закордонних справ України поданням від 26 квітня 2019 року № 201/11-910/5-1583 вніс Президентові України пропозицію про присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла, зокрема, ОСОБА_2 як віце-президенту ПАРЄ, голові Комітету ПАРЄ з питань культури, освіти, науки і медіа.
26. 18 травня 2019 року Президент України видав Указ № 275, яким присвоїв дипломатичний ранг Надзвичайного і Повноважного Посла, зокрема ОСОБА_2, як голові Постійної делегації Верховної Ради України у ПАРЄ.
27. 11 вересня 2019 року Президент України видав Указ № 680/2019, яким скасував як такий, що виданий безпідставно, Указ № 275 у частині, яка стосується присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла ОСОБА_2 .
28. Вважаючи Указ № 680/2019 в оскаржуваній частині протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
29. Предметом спору в цій справі є законність Указу № 680/2019, яким скасовано Указ № 275 у частині, яка стосується присвоєння дипломатичного рангу Надзвичайного і Повноважного Посла ОСОБА_2, як такий, що виданий безпідставно. Водночас Велика Палата Верховного Суду зазначає, що підстави видання Президентом України Указу № 275, який скасований оскаржуваним Указом, не є предметом розгляду в межах цієї справи. Відтак Велика Палата Верховного Суду не уповноважена в межах цієї справи надавати оцінку доводам скаржника щодо відсутності підстав для видання Президентом України Указу № 275.
30. Для надання правової оцінки спірним правовідносинам Великій Палаті Верховного Суду необхідно визначити правову природу оскаржуваного акта, а також повноваження Президента України та спосіб їх реалізації у спірних правовідносинах.
1. Щодо предметної юрисдикції спору та правової природи оскаржуваного Указу Президента України
31. Укази Президента України можуть мати нормативний характер (нормативно-правові акти) та ненормативний (індивідуальні акти).