ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 820/1767/18
адміністративне провадження № К/9901/17731/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмовому провадженні в касаційній інстанції адміністративну справу № 820/1767/18
за позовом Державної служби геології та надр України до Приватного акціонерного товариства "Харківське кар`єроуправління" про анулювання спеціального дозволу на користування надрами, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року (ухвалене у складі головуючого судді Супруна Ю.О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді - Бартош Н.С., суддів: Григорова А.М., Подобайло З.Г.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2018 року Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра України, позивач) звернулась до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Приватного акціонерного товариства "Харківське кар`єроуправління" (далі - ПрАТ "Харківське кар`єроуправління", відповідач"), в якому просила:
- припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу користування надрами № 4214 від 22 лютого 2007 року виданого ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" (вул. Нагірна, буд. 60, смт. Безлюдівка, Харківський район, Харківська область, 62489, код ЄДРПОУ 01267751).
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач не усунув в повному обсязі порушення, що зазначені в акті перевірки № 06-02/20/2017-07/у (19) від 07 вересня 2017 року та приписі Центрального міжрайонного відділу ДДГК Держгеонадр № 437-14/06 від 08 вересня 2017 року, що є підставою для припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу користування надрами № 4214 від 22 лютого 2007 року виданого відповідачу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року, яке залишене без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року в задоволенні адміністративного позову - відмовлено в повному обсязі.
4. Судові рішення обґрунтовані тим, що ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" оскаржила до адміністративного суду наказ Держгеонадра України № 454 від 17 жовтня 2017 року, яким зупинена дія спеціального дозволу на користування надрами № 4214 від 22 лютого 2007 року. Під час розгляду справи № 826/14423/17 судами надана оцінка наказу Держгеонадра України № 387 від 28 серпня 2017 року щодо проведення позапланової перевірки. Даний наказ є складовою в умові для анулювання спеціального дозволу.
Скасовуючи наказ Державної служби геології та надр України № 454 від 17 жовтня 2017 року "Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4214 від 22.02.2007" суди у справі № 826/14423/17 дійшли висновку, що він прийнятий без дотримання принципів, а саме: "належного урядування" (направлення на перевірку оформлене не належною посадовою особою, вид покарання не відповідає порушенню), "юридичної визначеності" (неодноразові безпідставні відмови у внесенні змін до Спеціального дозволу) та "законних очікувань" (перевірку розпочато під час перебування документів позивача на розгляді у відповідача, деякі висновки акту перевірки не відповідають дійсним обставинам справи).
Під час розгляду справи № 820/1767/18 судами було враховано вчинення ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" дій, спрямованих на усунення порушень, виявлених під час проведення перевірки та принцип пропорційності порушення і покарання. З огляду на зазначене, суди дійшли висновку про відсутність необхідності припиняти право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 25 червня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Держгеонадр України.
Скаржник просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2018 року і прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
Позивач у касаційній скарзі стверджує, що рішення судів є необґрунтованими, винесені з порушенням норм матеріального та процесуального права, а висновки судів не відповідають обставинам справи, які в свою чергу неповно з`ясовані судами.
Державна служба геології та надр України зазначила, що судами надавалась правова оцінка порушенням, виявленим під час проведення перевірки ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" та зазначеним в Акті перевірки від 07 вересня 2017 року за № 06-02/20/2017-07/у (19), а саме: п.п. 5, 7, 8, 9, 10. Проте порушення, наведені в п.п. 1, 2, 3, 4, 6 Акті перевірки, залишені судами поза увагою, що свідчить про неповне дослідження фактів та доказів які мають значення у даній справі. Вимоги припису від 08.09.2017 року № 437 не виконано.
Також позивач вважає, що посилання судів на частину четверту статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) в контексті висновків, зроблених у справі № 826/14423/17, є безпідставним, оскільки в рамках розгляду цієї справи не було скасовано наказ про проведення перевірки.
6. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25 червня 2019 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
Ухвалою Верховного Суду від 02 липня 2019 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.
18 липня 2019 року до Верховного Суду надійшов відзив ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" на касаційну скаргу. Відповідач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, оскільки доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій.
7. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від __ грудня 2022 року касаційну скаргу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з __ грудня 2022 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, 24 лютого 2017 року ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" звернулося до Державної служби геології та надр України із пакетом документів для внесення змін до Програми робіт, додаток 2 до Спеціального дозволу на користування надрами № 4214 від 22.02.2007 року, з метою промислового видобування піску Безлюдівського родовища у Харківському районі Харківської області, у зв`язку із виконанням усіх пунктів, вказаних у Програмі робіт та із проведенням робіт по "Геолого-економічній оцінці (переоцінці) балансових запасів пісків Нагор`ївської та Південно-Східної ділянок Безлюдівського родовища", що експлуатується, які виконані у 2015-2016 роках із затвердженням балансових запасів природного піску у ДКЗ України (Протокол № 3534 від 25.02.2016 р.).
Листом від 22 березня 2017 року № 6485/13/12-17 Державна служба геології та надр України повернула матеріали підприємству позивача для вирішення питання подальшого розгляду з тих підстав, що наданий підприємством проект угоди про умови користування надрами є неактуальним, а саме: номер та дата довіреності уповноваженого підписанта від імені Держгеонадр є недійсним. Тобто, відповідачу відмовлено у внесені змін до Програми робіт, додатку № 2 до Спеціального дозволу на користування надрами № 4214 від 22 лютого 2007 року не з вини товариства, а з підстав відсутності уповноваженого підписанта позивача.
06 квітня 2017 року ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" повторно звернулося до Державної служби геології та надр України із пакетом документів, із внесеними виправленнями, для внесення змін до Програми робіт, додаток № 2 до Спеціального дозволу на користування надрами № 4214 від 22 лютого 20107 року, з метою промислового видобування піску Безлюдівського родовища у Харківському районі Харківської області. В цій заяві зазначено, що в 2016 році ВК "Геолог" виконав "Геолого-економічну оцінку (переоцінку) запасів будівельного піску Безлюдівського родовища", в межах площі Спеціального дозволу - 80,7 га. Площа родовища не відповідає площі (80,7 га), яка вказана в спецдозволі № 4214 від 22 лютого 2007 року в зв`язку з тим, що у 1987 році запаси, підраховані і затверджені без врахування бортів розносу кар`єру, тобто запаси піску підраховані і затверджені по денній поверхні родовища. На даний час заявлена площа складає 82,9 га з врахуванням розносу бортів кар`єру і апробованих залишкових запасів обводнених пісків у технічній водоймі, тобто необхідно внести зміни з 80,7 на 82,9 га.
Листом від 18 травня 2017 року за № 11282/13/12-17 Державна служба геології та надр України повідомила ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" про те, що на даному підприємстві є необхідність внесення змін до програми робіт, відсутня інформація стосовно причин коригування обсягів видобутку пісків Безлюдівського родовища ділянок Нагорївська та Південно-Східна. У листі зазначено, що питання стосовно коригування термінів виконання робіт, визначених програмою робіт угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами, буде розглянуто у разі надходження від підприємства заяви та належним чином оформленої угоди про умови користування надрами з додатками (характеристика ділянки надр, відкоригована програма робіт) у двох примірниках за формою, яка затверджена Наказом Держгеонадра від 18 грудня 2015 року № 430 і розміщена на офіційному веб-сайті, з відповідним письмовим обґрунтуванням.
18 липня 2017 року ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" втретє звернулося із заявою № 1807/17-1 до Державної служби геології та надр України з метою внесення змін до Програми робіт, додаток № 2 до Спеціального дозволу на користування надрами № 4214 від 22 лютого 2007 року, з метою промислового видобування піску для будівельних робіт Безлюдівського родовища у Харківському районі Харківської області, у зв`язку із виконанням усіх видів робіт, передбачених Програмою робіт, із перерахунком (переоцінкою) залишків запасів піску в межах родовища та зі зміною (зменшенням) річної потужності кар`єру (з 400 тис.куб.м на 330 тис.куб.м). Також, в заяві відповідач просив внести зміни до Програми робіт щодо виключення пункту 2 - "обов`язковий моніторинг та наукове супроводження виконання особливих умов користування надрами" відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України № 42 від 28 січня 2015 року.
Листом від 27 вересня 2017 року за № 21668/13/12-17 Державна служба геології та надр України, тобто вже після проведення перевірки, повідомила ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" про те, що наданий підприємством проект угоди про умови користування надрами не кореспондується з примірною угодою про умови користування надрами, яка розміщена на офіційному веб-сайті Держгеонадр України.
В той же час, в період з 04 вересня 2017 року по 07 вересня 2017 року Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України на підставі наказу від 28 серпня 2017 року № 387 та направлення на перевірку від 31 серпня 2017 року № 431-14/06, проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини) з питань, зазначених в ухвалі слідчого судді Харківського районного суду Харківської області від 08 серпня 2017 року у справі № 635/4332/17.
За результатами проведеної перевірки Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України складено акт від 07 вересня 2017 року за № 06-02/20/2017-07/у (19), яким встановлено наступні порушення:
1.) пункту 17 Постанови Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615, у зв`язку із виявленням під час користуванням надрами даних про нові властивості, якість та кількість корисних копалин після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів, а саме: переоцінкою запасів піску Безлюдівського родовища (Нагор`ївська та Південно-Східна ділянки) відповідно до Протоколу ДКЗ України від 25 лютого 2016 року № 3534 не внесені зміни до спеціального дозволу на користування надрами № 4214 від 22 лютого 2007 року та не внесені зміни до пункту 2 особливих умов спеціального дозволу ("Виконання умов пункту 3.3 ДКЗ України від 09 листопада 2010 року № 2092") на підставі пункту 3.7 Протоколу ДКЗ від 25 лютого 2016 року № 3534, відповідно до якого протоколи ДКЗ України від 25 лютого 2006 року № 1212 та від 09 листопада 2010 року № 2092, втратили чинність у зв`язку з повною кількісною та якісною переоцінкою запасів пісків Безлюдівського родовища;
2.) статті 24, 51 Кодексу України про надра, статті 24 Гірничого закону України: (мовою оригіналу) робочий проект "Разработка карьера Безлюдовского месторождения строительных песков Нагорьевского участка", (ЧП "Ингеоэкострой", г.Харьков 2012 року), не погоджений у встановленому порядку, а саме: відсутнє погодження з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр;
3.) статті 24, 51 Кодексу України про надра, статті 24 Гірничого закону України: (мовою оригіналу) робочий проект "Разработка карьера Безлюдовского месторождения строительных песков Нагорьевского участка", (ЧП "Ингеоэкострой", г. Харьков 2012 року), не відповідає фактичним показникам гірничо-геологічних умов, у зв`язку з повною кількісною та якісною переоцінкою запасів пісків Безлюдівського родовища (Нагор`ївська та Південно-Східна ділянки) відповідно до Протоколу ДКЗ України від 25 лютого 2016 року № 3534;
4.) статті 17, 21 Кодексу України про надра, пункти 12, 18 Постанови Кабінету Міністрів від 27 січня 1995 року № 59: (мовою оригіналу) не переоформлений акт про надання гірничого відводу від 05 травня 2008 року № 1 у зв`язку із збільшенням меж об`єкта надрокористування, визначених спеціальним дозволом на користування надрами № 4214 від 22 лютого 2007 року (площа гірничого відводу - 72 га, площа ділянки відповідно до координат, визначених спеціальним дозволом на користування надрами - 80,7 га);
5.) статті 17, 21 Кодексу України про надра, пункти 12, 18 Постанови Кабінету Міністрів від 27 січня 1995 року № 59: (мовою оригіналу) не переоформлений акт про надання гірничого відводу від 05 травня 2008 року № 1 у зв`язку із зміною назви юридичної особи та зміною меж та контурів запасів, відповідно до Протоколу ДКЗ України від 25 лютого 2016 року № 3534;
6.) статті 24, 51 Кодексу України про надра: план розвитку гірничих робіт за 2016 рік не дотримувався в частині об`єму видобутку будівельних пісків, а саме: планом розвитку гірничих робіт по Нагір`ївському кар`єру Безлюдівського родовища будівельних пісків на 2016 рік заплановано видобути 400 тис.куб.м корисної копалини, а фактично за 2016 рік, відповідно до маркшейдерської документації та форми 5-гр видобуто 493,9 тис.куб.м піску;
7.) статті 46, 53 Кодексу України про надра, пункту 9 Постанови Кабінету Міністрів України № 58, Постанови Кабінету Міністрів України № 1099, НПАОН 00.0-5.03-74: акт від 22 грудня 2016 року на списання запасів корисних копалин місцевого значення з обліку гірничовидобувного підприємства Приватного акціонерного товариства "Харківське кар`єроуправління" (в об`ємі по категоріях В-С1 складає 2274,8 тис.куб.м) не погоджено з Харківською обласною радою. Також, акт від 22 грудня 2016 року на списання запасів корисних копалин місцевого значення з обліку гірничовидобувного підприємства представлено без підтверджуючих на те матеріалів, а саме: пояснювальна записка з обґрунтуванням списання запасів корисних копалин, необхідними техніко-економічними розрахунками та відповідними геолого-маркшейдерськими документами щодо вимірів, опробування та перерахування запасів; висновок організації, яка здійснювала розвідку родовища, а також відповідних наукових організацій щодо обґрунтованості та доцільності списання запасів корисних копалин; відповідні графічні матеріали із зазначенням розташування в надрах ділянок родовища корисних копалин, запаси яких списуються.
8.) пункту 17 Постанови Кабінету Міністрів України № 615, Постанови Кабінету Міністрів України № 827: (мовою оригіналу) не представлено договір про здійснення моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов, передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами. Не проведено у відповідність згідно з вимогами чинного законодавства пункту 8 особливих умов спеціального дозволу на користування надрами № 4214 від 22 лютого 2007 року у зв`язку з виключенням абзацу третього пункту 26 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 щодо обов`язкового моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов, передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами;
9.) статті 45 Кодексу України про надра, Постанови Кабінету Міністрів України № 294: не виконуються рекомендації пункту 3.9 Протоколу ДКЗ України від 25 лютого 2016 року № 3534, а саме під час розробки родовища не проводиться моніторинг стану навколишнього природного середовища;
10.) статті 24 Кодексу України про надра: (мовою оригіналу) не представлено умови Держгірпромнагляду та дотримання їх (лист від 13 грудня 2010 р. № 1/03-7.12/9278).
Судом першої інстанції також встановлено, що 15 вересня 2017 року ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" подало заперечення на акт перевірки № 06-02/20/2017-07/у (19) від 07.09.2017 року.
В подальшому, приписом від 08.09.2017 р. № 437 зобов`язано ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" у строк до 29 вересня 2017 року усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування та подати в письмовій формі до Центрального міжрегіонального відділу департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України матеріали, які підтверджують факт усунення порушень.
29 вересня 2017 року Центральним міжрегіональним відділом направлено на адресу Держгеонадр України подання № 479-14/06 на зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4214 від 22 лютого 2007 року, та зазначено, що станом на 29 вересня 2017 року ПрАТ "Харківське кар`єроуправління" не надано матеріалів, які підтверджують факт усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування щодо виконання припису № 437-14/06 від 08 вересня 2017 року.