ПО С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 грудня 2022 року
м. Київ
Справа № 990/102/22
Провадження № 11-119заі22
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Ткачука О. С.,Штелик С. П.,
розглянула в порядку письмового провадження справу № 990/102/22 за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправними та скасування указів
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 вересня 2022 року (судді Коваленко Н. В., Чиркін С. М., Єзеров А. А., Кравчук В. М., Рибачук А. І.),
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог
1. 29 червня 2022 року ОСОБА_1 направив засобами поштового зв`язку до Верховного Суду як суду першої інстанції позов до Президента України, у якому просить:
- визнати протиправним та скасувати Указ Президента України Зеленського В. О. від 21 травня 2021 року № 203/2021 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня 2021 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" (далі - Указ Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021) в частині введення в дію позиції 623 додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО) від 14 травня 2021 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", відповідно до якого застосовано санкції до громадянина Грузії ОСОБА_1 (ІПН НОМЕР_1 );
- визнати протиправним та скасувати Указ Президента України Зеленського В. О. від 05 жовтня 2021 року № 497/2021 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 5 жовтня 2021 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" (далі - Указ Президента України від 05 жовтня 2021 року № 497/2021) в частині введення в дію пункту 9 додатку 6 до рішення РНБО від 05 жовтня 2021 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" в частині змін, що вносяться в додаток 1 до рішення РНБО від 14 травня 2021 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", уведеного в дію Указом Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021, щодо позиції 623, відповідно до якого застосовано санкції до громадянина Грузії ОСОБА_1 (ІПН НОМЕР_1 ).
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
2. Суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Коваленко Н. В. ухвалою від 11 липня 2022 року позовну заяву ОСОБА_1 залишила без руху.
3. Залишаючи позовну заяву без руху, суд дійшов висновку про те, що позивачем порушено шестимісячний строк звернення до адміністративного суду, встановлений статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду і доказів на підтвердження поважності причин пропуску цього строку до позовної заяви не додано.
4. Крім того, у позовній заяві всупереч вимозі пункту 11 частини п`ятої статті 160 КАС України відсутнє власне письмове підтвердження позивача про те, що ним не подано іншого позову (позовів) до цього самого відповідача (відповідачів) з тим самим предметом та з тих самих підстав.
5. Установлено позивачу десять днів з дня вручення копії зазначеної ухвали для усунення недоліків позовної заяви.
6. 05 серпня 2022 року на виконання ухвали про залишення позовної заяви без руху до Верховного Суду надійшла заява ОСОБА_1, у якій він просив поновити строк звернення до адміністративного суду та прийняти позов до розгляду, відкрити провадження у справі.
7. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 13 вересня 2022 року позовну заяву повернув позивачеві на підставі частини другої статті 123, пункту 9 частини четвертої статті 169 КАС України.
8. Суд виходив з того, що як в умовах пандемії, так і після введення в Україні військового стану у зв`язку зі збройною агресією російської федерації Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду не припиняв своєї роботи, продовжував отримувати та опрацьовувати вхідні документи, у тому числі позовні заяви, і забезпечував реальну можливість практичної реалізації права кожного на звернення до суду як шляхом безпосереднього подання процесуальних документів, так і з використанням засобів поштового, електронного зв`язку, інших засобів дистанційної комунікації. Самі собою факти встановлення карантину та введення воєнного стану не позбавили ОСОБА_1 можливості упродовж шестимісячного строку з моменту офіційного оприлюднення, опублікування та набрання чинності оскаржуваними указами Президента України звернутись з цим позовом до адміністративного суду. Натомість позивач не посилається на обставини об`єктивного та непереборного характеру, які були б пов`язані з обмеженнями, впровадженими у зв`язку з карантином або з введенням воєнного стану, становили реальні перешкоди дізнатись про наявність таких указів, значно утруднили або унеможливили своєчасне подання цього позову. На підтвердження існування таких обставин позивачем не подано жодних доказів, а їх наявність з матеріалів позову і доданих до нього документів, з заяви про поновлення строку звернення до суду не вбачається.
Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі
09. В апеляційній скарзі позивач просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 вересня 2022 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
10. На обґрунтування доводів апеляційної скарги позивач зазначає, що оскаржуване рішення ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, а саме статей 7, 43, 74, 75, 76, 77 КАС України, при неповному зʼясуванні та недоведеності обставин, що мають значення для справи.
11. Наголошує, що об`єктивно не зміг дізнатися про існування оскаржуваних указів, оскільки не володіє українською мовою на належному рівні, хворіє на цукровий діабет і тому постійно перебуває під наглядом лікарів. Зокрема, перебував на стаціонарному лікуванні в період з 10 січня 2022 року по 20 січня 2022 року. У зв`язку з прогресуючою хворобою цукрового діабету та встановленням інвалідності ІІ групи дотримувався карантинних обмежень та без необхідності не перебував у людних місцях. Крім того, на його здоровʼя вплинуло оголошення воєнного стану та здійснення збройної агресії росіїської федерації проти України. Зазначає, що Указ Президента України від 05 жовтня 2021 року № 497/2021 не містить його ідентифікаційного коду та по батькові, що позбавило його можливості дізнатися про його прийняття. Також в апеляційній скарзі позивач наводить доводи щодо незгоди з оскаржуваними в частині указами по суті.
Рух апеляційної скарги
12. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 19 жовтня 2022 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 вересня 2022 року та витребувала із цього суду матеріали справи № 990/102/22.
13. Ухвалою від 10 листопада 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
Позиція учасників справи щодо апеляційної скарги
14. Від відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін. Зазначає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому відсутні підстави для його скасування. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов правильного висновку, що доводи позивача в зіставленні з доданими до справи документами, наведені ним причини, які, на його думку, зумовили пропуск строку звернення до суду, не є поважними, а відтак поданий позов підлягає поверненню особі, яка його подала.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
15. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
16. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку субʼєктів владних повноважень.
17. Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю субʼєкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
18. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із субʼєктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
19. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо, зокрема, оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.
20. Право на судовий захист реалізується особою шляхом подання позовної заяви до суду, яку відповідно до частини першої статті 122 КАС України може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
21. Частиною другою статті 122 КАС України встановлено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
22. Частиною першою статті 118 КАС України передбачено, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
23. Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Початок перебігу строку звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
24. Відповідно до частини першої статті 121 КАС України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.
25. Таким чином, строк, передбачений частиною другоюстатті 122 КАС України, є процесуальним строком, встановленим законом, який суд може поновити, якщо визнає причини його пропуску поважними.
26. Водночас поважними причинами пропуску процесуального строку є ті, які унеможливлюють або ускладнюють можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк, є обʼєктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, повʼязані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду та підтверджені належними і допустимими доказами. Незнання про порушення своїх прав через байдужість або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
27. Установлення законом процесуальних строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обовʼязків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними. Недотримання встановлених законом строків зумовлює чітко визначені юридичні наслідки.
28. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що розумні строки в адміністративному судочинстві - це найкоротші за конкретних обставин строки (якщо інше не визначено законом або встановлено судом), протягом яких сторона повинна вжити певних дій, демонструючи свою зацікавленість у їх результатах, і які обʼєктивно оцінюються судом стосовно відповідності принципам добросовісності та розсудливості, а також на предмет дотримання прав інших учасників (забезпечення балансу інтересів).
29. У справі встановлено, що Указом Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021 введено в дію рішення РНБО від 14 травня 2021 року, згідно з яким, зокрема, до ОСОБА_1 ( ОСОБА_1 ), ІНФОРМАЦІЯ_1, уродженця Грузії, громадянина Грузії, безстроково застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) у виді:
1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном;
2) обмеження торговельних операцій;
3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України;
4) запобігання виведенню капіталів за межі України;
5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань;
6) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами;
7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;
8) заборона користування радіочастотним ресурсом України;
9) обмеження або припинення надання телекомунікаційних послуг і використання телекомунікаційних мереж загального користування;
10) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом;
11) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави;
12) відмова в наданні та скасування віз резидентам іноземних держав, застосування інших заборон в`їзду на територію України;
13) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом (відмова в оформленні посвідки на тимчасове проживання, скасування посвідки на тимчасове проживання; відмова у наданні дозволу на імміграцію, скасування дозволу на імміграцію, скасування посвідки на постійне проживання; відмова в продовженні строку перебування в Україні; відмова в задоволенні заяви про прийняття до громадянства України; примусове видворення за межі України).
30. Оскаржуваний у частині Указ Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021 був опублікований у газеті "Урядовий курʼєр" (25 травня 2021 року, № 98) та в бюлетені "Офіційний вісник України" (04 червня 2021 року, № 42, стор. 116, стаття 2530) і набрав чинності 25 травня 2021 року.
31. Також установлено, що Указом Президента України від 05 жовтня 2021 року № 497/2021 введено в дію рішення РНБО від 05 жовтня 2021 року, згідно з додатком 6 до якого, зокрема, внесено зміни в додаток 1 до рішення РНБО від 14 травня 2021 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкціи?)", уведеного в дію Указом Президента Украі?ни від 21 травня 2021 року № 203, і у графі "№ з/п" та "Прізвище, ім`я, по батькові, ідентифікаціи?ні дані (дата народження, громадянство), посада / професіи?на діяльність" позицію 623 викладено в такій редакції: " ОСОБА_1 (ОСОБА_1), народився ІНФОРМАЦІЯ_2, уродженець Грузіі?, громадянин Грузіі?".
32. Оскаржуваний у частині Указ Президента України від 05 жовтня 2021 року № 497/2021 опублікований у газеті "Урядовий кур`єр" (07 жовтня 2021 року, № 194), у бюлетені "Офіційний вісник України" (19 жовтня 2021 року, № 80, стор. 45, стаття 5042), інформаційному бюлетені "Офіційний вісник Президента України" (20 жовтня 2021 року, № 25, стор. 7, стаття 1116) і набрав чинності 07 жовтня 2021 року.
33. Згідно з положеннями пункту 1 Указу Президента України від 10 червня 1997 року № 503/97 "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності" визначено, що закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніш як у п`ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях. Офіційними друкованими виданнями є: бюлетень "Офіційний вісник України" та газета "Урядовий курʼєр". Офіційним друкованим виданням, у якому здійснюється офіційне оприлюднення законів, актів Президента України, є також інформаційний бюлетень "Офіційний вісник Президента України".
34. Оскільки оскаржуваний у частині Указ Президента України від 05 жовтня 2021 року № 497/2021 опубліковано в газеті "Урядовий кур`єр" 07 жовтня 2021 року та згідно з пунктом 3 цього Указу він набирає чинності з дня його опублікування, то початок перебігу строку на звернення до суду для його оскарження розпочався з 08 жовтня 2021 року.
35. Згідно з положеннями пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
36. Індивідуально-правові акти адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.
37. Оскаржувані в частині укази Президента України є актами індивідуальної дії, оскільки не містять загальнообов`язкових правил поведінки, а з урахуванням рішень РНБО, які ними вводяться в дію, передбачають індивідуалізовані приписи щодо застосування санкцій до конкретних юридичних і фізичних осіб; адресовані цим особам; не регулюють певний вид суспільних відносин, а спрямовані на припинення конкретних правовідносин.
38. Отже, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що спірні укази є індивідуально-правовими актами, а тому до спірних правовідносин підлягає застосуванню установлений статтею 122 КАС України шестимісячний строк звернення до адміністративного суду.
39. При цьому законодавством не визначено обовʼязку відповідача доводити до відома осіб, до яких застосовано санкції, зміст указів в інший спосіб, аніж опублікування їх в офіційних виданнях.
40. Натомість позивач направив засобами поштового зв`язку до Верховного Суду позов про оскарження цих указів лише 29 червня 2022 року, тобто з пропуском зазначеного строку.
41. Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи скаржника щодо незазначення в оскаржуваному Указі Президента України від 05 жовтня 2021 року № 497/2021 його ідентифікаційного коду та по батькові, що, на думку позивача, позбавило його можливості дізнатися, що відносно нього існує такий Указ Президента України, оскільки в позиції під номером 623 додатка 6 до рішення РНБО від 05 жовтня 2021 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" наведені достатні дані для ідентифікації позивача як особи, якої стосується таке рішення, а саме: " ОСОБА_1 (ОСОБА_1), народився ІНФОРМАЦІЯ_2, уродженець Грузіі?, громадянин Грузіі?".